התקציב לשנים 2011 ו-2012 שאושר בכנסת בדצמבר 2010, היה התקציב הדו-שנתי המלא הראשון. שנת התקציב 2012 הסתיימה בגירעון של כ-39 מיליארד שקל (4.2% תוצר), לעומת תחזית גירעון של כ-18 מיליארד שקל (2% תוצר) בתקציב המקורי. נתון שהיכה, כרעם ביום בהיר, את מעצבי במדיניות הכלכלית באותה התקופה – במשרד האוצר, לאוצר, לאור הפספוס של 21 מיליארד שקל ביתרת הגירעון.

פער בין ההכנסות לבין התחזיות

התברר, כי הפער האמור מקורו בעיקר בכך שההכנסות ממסים היו נמוכות במידה ניכרת מן ההכנסות שנחזו באמצע שנת 2010. על פי התחזיות, ההכנסות (ממסים והכנסות אחרות) לשנת 2012 היו אמורות להסתכם בכ-265 מיליארד שקל, אך בפועל נגבו רק כ-247 מיליארד שקל.

בחודשים מאי-נובמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה, בראשותו של המבקר, השופט בדימוס יוסף חיים שפירא, את אופן קביעת תחזית ההכנסות לצורך הכנת התקציב לשנים 2011ו-2012 ואת אופן הטיפול בגירעון שהסתמן לשנת 2012. בתום כתיבת המסקנות החמורות ממליץ המבקר על דרכים לתיקונם.

פגמים שורשיים

בביקורת שלו קבע מבקר המדינה, כי למשרד האוצר אין נוהל הקובע כיצד מכינים את תחזית ההכנסות; חלוקת הסמכויות בין מנכ"ל משרד האוצר ובין ראשי האגפים במשרד אינה ברורה; נמצאו ליקויים רבים בהכנת תחזית ההכנסות ממסים במשרד האוצר שייתכן שתרמו לחלק מהסטייה בפועל מהתחזית ולהגדלת הגירעון מעבר למתוכנן; משרד האוצר משתמש בשתי תחזיות הכנסה וגירעון שונות לאותם טווחי זמן; וקיים חוסר בתיעוד ובדיווח רציף לציבור לגבי הטיפול בגירעון.

עוד קבע המבקר, כי הממשלה לא הביאה בזמן את הצעתה להקצאת תקציב ההתאמות לשנת 2012 לאישור ועדת הכספים של הכנסת; לא נמצא כי תוכללו הדעות השונות לכדי מסקנה על חלקו המבני של הגירעון ועל המדיניות הנדרשת לטיפול בו; אין במשרד האוצר דיווח ומנגנון שבודק את ההלימה בין תוואי ההוצאה על פי החוק ובין סך ההתחייבות של הממשלה לשנים הבאות; ומשרד ראש הממשלה טרם קידם את הצעת החוק בנושא המועצה הלאומית לכלכלה, מעמדה, סמכויותיה ותפקידיה.

בסיכום ציין המבקר שפירא, כי "למרות חשיבותה הרבה של תחזית הכנסות המדינה, נמצאו ליקויים רבים בהכנת תחזית ההכנסות לשנים 2011 ו-2012 ובגיבושה, שייתכן שתרמו לחלק מהסטייה בפועל מהתחזית ולחריגה מן הגירעון המתוכנן. נמצאו ליקויים גם בתהליכי קבלת החלטות, בתיעוד שלהם, ובשקיפות נתוני הגירעון לציבור.

" לפני הממשלה לא מוצגת המשמעות של התחייבויות עתידיות שהיא מקבלת עליה ושל אי-התכנסותן לתוואי ההוצאה והגירעון הממשלתי שנקבעו בחוק, ואין לה כל מגבלה להתחייב להוצאות שצפויות לחרוג מתוואי ההוצאה הקבוע בחוק.

"עם זאת ניתנת להערכה החלטת הממשלה ושר האוצר דאז מ- 30.7.12, שנועדה להתמודד עם הגירעון של שנת 2013 עוד באמצע שנת 2012, אף שהבחירות עמדו בפתח, ומטבע הדברים החלטות מעין אלו אינן אהודות בקרב הציבור".

למשרד האוצר אין נוהל הקובע כיצד מכינים את תחזית ההכנסות

למשרד האוצר אין נוהל הקובע כיצד מכינים את תחזית ההכנסות, מי אחראי להכנתה ולקביעת משתני המקרו שעליהם היא נסמכת, מי הגורם המאשר את התחזית, מהן סמכויותיו של מנכ"ל המשרד בעניינה, ואם שר האוצר רשאי להתערב בקביעתה.

חלוקת הסמכויות בין מנכ"ל משרד האוצר ובין ראשי האגפים במשרד אינה ברורה

חלוקת הסמכויות בין מנכ"ל משרד האוצר ובין ראשי האגפים האחרים במשרד אינה ברורה, ולכן מתעוררים ספקות בדבר סמכותו של המנכ"ל לקבל החלטות הנוגעות להצעות הדרגים המקצועיים באגפים בכלל ולהצעותיהם בנושא תחזית ההכנסות בפרט.

נמצאו ליקויים רבים בהכנת תחזית ההכנסות ממסים במשרד האוצר שייתכן שתרמו לחלק מהסטייה בפועל מהתחזית ולהגדלת הגירעון מעבר למתוכנן

אף שהניסיון מלמד שצפויה סטייה מתחזית ההכנסות ממסים, לא עושה משרד האוצר כל אומדן להסתברות של טעויות בסדרי גודל שונים; המודל האקונומטריה לא אִפשר לגבש תחזית הכנסות ממסים בזמן יציאה ממשבר כלכלי, לגידול הזוחל בתחזיות ההכנסות ממסים לא נמצא הסבר מניח את הדעת; מינהל הכנסות המדינה לא שמר את ההרצות של הרגרסיה ששימשו בסיס לתחזית ההכנסות על פי המודל האקונומטרי.

לא נמצא תיעוד לדיונים שהתקיימו במשרד בעניין הכנת התחזיות לתקציב ולהחלטות שהתקבלו בשלבים השונים, אלא מצגות בלבד; לא נעשתה עבודה שהשוותה בין הגורמים למשבר של שנת 2003 ליציאה ממנו ובין הגורמים למשבר של השנים 2009-2008 וליציאה ממנו, אף שהשוואה זו שימשה בסיס לתחזית ההכנסות ממסים; לא נמצא תיעוד לעבודה הבודקת את הסבירות של הגמישות בין השינוי הצפוי בתמ"ג ובין השינוי הצפוי בהכנסות המדינה ממסים בזמן יציאה ממשבר לפי עמדת אגף התקציבים; תחזית ההכנסות ממסים של משרד האוצר לשנת 2012 התבססה על הנחה לא שמרנית בנוגע לשיעור ההפחתה בגין גבייה חד-פעמית של מסים בשנת 2006.

משרד האוצר משתמש בשתי תחזיות הכנסה וגירעון שונות לאותם טווחי זמן

במשרד האוצר משתמשים באותה העת בשתי תחזיות הכנסה וגירעון שונות לאותם טווחי זמן – תחזית גירעון אחת שמבצע אגף התקציבים המבוססת על תחזית הכנסות של מינהל הכנסות המדינה ומשמשת להכנת התקציב ולבחינת עדכונים במדיניות הפיסקלית, והאחרת, שמבצע אגף החשב הכללי, לצורך גיוס אג"ח למימון הגירעון והחוב.

חוסר בתיעוד ובדיווח רציף לציבור לגבי הטיפול בגירעון

לא נמצא מסמך המתעד את הדיון של הנהלת משרד האוצר בנובמבר 2011 שבו התקבלו החלטות חשובות לגבי הטיפול בגירעון שהסתמן. לא נמצא מסמך המתעד דיון חשוב בסוגיית נחיצותה של הצגת הנתונים המעודכנים לפני הממשלה וועדת הכספים של הכנסת עקב ההרעה הניכרת בנתונים. זו הפעם הרביעית בשנים האחרונות שמשרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר על היעדר תיעוד של ישיבות שהן צומת מרכזי בקבלת החלטות.

באוקטובר ובנובמבר 2012 לא פרסם משרד האוצר את שיעור הגירעון ב-12 החודשים האחרונים.

הממשלה לא הביאה בזמן את הצעתה להקצאת תקציב ההתאמות לשנת 2012 לאישור ועדת הכספים של הכנסת

שלא לפי הוראות חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2012 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), התשס"ט2009-, הממשלה לא הביאה את הצעתה להקצאת תקציב ההתאמות לשנת 2012, שהסתכם בכ 1.5- מיליארד שקלים, ולשימוש בו לאישור ועדת הכספים של הכנסת בזמן שנקבע.

לא נמצא כי תוכללו הדעות השונות לכדי מסקנה על חלקו המבני של הגירעון ועל המדיניות הנדרשת לטיפול בו

לא נמצא כי תוכללו הדעות השונות לכדי מסקנה בדבר חלקו המבני של הגירעון ובדבר המדיניות הנדרשת לטיפול בו. בפועל אימץ משרד האוצר מדיניות של שימוש במייצבים אוטומטיים המיועדים לסביבה כלכלית המאופיינת בגירעון מחזורי, אף שחלק מהגירעון היה מבני.

אין במשרד האוצר דיווח ומנגנון שבודק את ההלימה בין תוואי ההוצאה על פי החוק ובין סך ההתחייבות של הממשלה לשנים הבאות

אין במשרד האוצר כל דיווח תקופתי בכל הקשור להלימה בין תוואי ההוצאה והגירעון הממשלתי, שנקבעו בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 ובין התוואי הנגזר בפועל מתחזיות המקרו, ממדיניות המסים ומסך ההתחייבות של הממשלה לשנים הבאות. לפני שהממשלה קיבלה עליה התחייבויות והוצאות נוספות, לא היה כל מנגנון שבודק אם התחייבויות אלה עומדת במגבלת ההוצאה על פי חוק.

משרד ראש הממשלה טרם קידם את הצעת החוק בנושא המועצה הלאומית לכלכלה, מעמדה, סמכויותיה ותפקידיה

במועד סיום הביקורת, למעלה משבע שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה, משרד ראש הממשלה טרם קידם את הצעת החוק בנושא המועצה הלאומית לכלכלה, זאת אף שהמועצה כבר הכינה טיוטה של הצעת חוק.

המלצות המבקר העיקריות

על מנת לשמור על יציבות ואמינות פיסקלית קבע המבקר, כי על שר האוצר ומנכ"לית המשרד להבטיח כי:

• תהליך הכנת התחזיות יתבצע באופן סדור ויסתמך על נוהל מתאים באופן שיציג לפני מקבלי ההחלטות, בין היתר, את ההסתברות לסטיות מהתחזית ואת מחירן.

• ישוכלל המודל האקונומטרי של המשרד כדי לאפשר חיזוי של הכנסות ממסים גם באירועים של האטה והאצה בקצב הצמיחה וייבחן שימוש במודלים אקונומטריים ככל שניתן לחיזוי ההכנסות האחרות.

• תבוצע בדיקה מקצועית של התנאים הכלכליים המבדילים בין גירעון מבני לגירעון מחזורי כדי לסייע בעתיד למקבלי ההחלטות בקביעת המדיניות הפיסקלית המתאימה.

• תוסדר חלוקת הסמכויות הפנימית במשרד האוצר תוך שימת דגש על ההיררכיה וחלוקת הסמכויות בין מנכ"ל המשרד לראשי האגפים.

• יישקל ביצוע עבודה להגדרת קווים מנחים למועדי עדכון תחזיות נוסף על שיקול הדעת של מקבלי ההחלטות במשרד האוצר.

• את כל המקורות למימון תוספת הוצאות שמגיש משרד האוצר לממשלה הוא יציג בישיבות הממשלה באופן ברור ובכתב, ובכלל זה יציג את מידת הסיכון בדבר האפשרות להשתמש בהם.

• יימשך תהליך ההקמה והחיזוק של אגף הכלכלן הראשי – הכנסות המדינה, מחקר וקשרים בין -לאומיים במשרד האוצר, בהמשך למהלך שהוחל בו בשנת 2012.

• על הממשלה לוודא כי התחייבויותיה העתידיות הולמות את תוואי ההוצאה.

תגובת משרד האוצר

דוח מבקר המדינה מתייחס לתקופת כהונתו של שר האוצר הקודם. עוד בטרם פרסום דוח המבקר לשנת 2012, ביצעה הנהלתו הנוכחית של משרד האוצר מהלכים מרכזיים המספקים מענה לממצאים שעלו לגבי העבר, ומשפרים באופן ניכר את תהליך הכנת התקציב והמעקב אחר ביצועו:  

1. חיזוק מעמדו ומקצועיותו של אגף הכלכלן הראשי, והגדרתו כאחראי במשרד האוצר על עריכת התחזיות שבבסיס התקציב.

2. הנהגת מעקב חודשי שוטף אחר ביצוע התקציב בפורום הנהלת המשרד, בראשות מנכ״לית המשרד, בומנותחים הפערים בין התכנון לביצוע בצד ההוצאות וההכנסות של התקציב, ומגובשים הצעדים הנדרשים לטיפול בהם. מידי רבעון מוצגת תחזית ביצוע מעודכנת לסוף השנה, כך שתמונת המצב המשתנה מוצגת בזמן אמת ולא בדיעבד, באופן שמאפשר ביצוע מהלכים שיבטיחו עמידה בתקציב.

3. ביטול התקציב הדו שנתי.