המסתובב בערי ישראל אינו יכול שלא להריח את עונת הבחירות לרשויות המקומיות הניצבת בפתח. תקופה זו מאופיינת בפריחת שלטי החוצות, בהופעת העלונים בתיבות הדואר, בריבוי שלטים המתנוססים על מרפסות הבתים, בהופעתם של דוכני פעילים, ובמתמודדים חדשים, ישנים וממוחזרים הנוטשים את לשכותיהם הממוזגים לטובת החום של יולי ובהמשך גם של אוגוסט.

כזו היא פריחתה של הדמוקרטיה המקומית, לבלבוב שימשיך ויתפוס תאוצה ככל שנתקרב אל יום הבחירות. לבד מסממנים חיצוניים אלו נתקל הבוחר בהצהרות, בהבטחות, בתוכניות ובהצעות מצד המתמודדים המפרטים איך הם רואים את התפקיד, איך הם תופסים את האופי הציבורי של הרשות המונציפלית המקומית וכולי. אלא ששאיפות אלו וחזונם של המתמודדים לא תמיד נהיר ומובן לתושב, שיצטרך בבוא היום להכריע איזו משנה עדיפה.

אחת הסוגיות המונציפליות המונחות מעת לעת על סדר היום הציבורי, בין שעל ידי משרדי הממשלה ובין שבתקופת בחירות לרשות המוניציפלית, היא סוגיית 'איחוד רשויות'. הדרישה לאיחוד רשויות מקומיות מבקשת לקחת שתי רשויות נפרדות ולאחד ביניהן לגוף אחד, לצורך היעילות הכלכלית והקטנת ההוצאות. לא פעם נמצא עירוב תחומים, כאשר מבקשים להשוות בין הליך איחוד ומיזוג המצוי ורווח במגזר הפרטי בין שני גופים, או באיחוד של אגפים פנימיים בתוך גוף  ציבורי. עירוב תחומים זה אינו נכון לשיח בסוגיית איחוד רשויות, מהטעם הפשוט שאי אפשר להשוות בין רשות מקומית לבין מקום עבודה פרטי. מקום עבודה שם לו למטרה עליונה את הרווחיות, ואילו מטרתה המרכזית של הרשות המקומית היא אספקת שירותים לתושב.

יתרה מזו, לשאלה אם איחוד רשויות רצוי או לא משתנה אין תשובה חד-משמעית. ברמה הארצית, לשלטון המרכזי למדינה, לאוצר ולמשרד הפנים יש אינטרס מובהק לאיחוד רשויות, שכן איחוד פירושו צמצום הוצאות המדינה. בעולם האקדמי ובקרב חוקרים מתחום החברה והפסיכולוגיה, איחוד רשויות אינו תמיד הדבר הנכון והרצוי, ויש לבחון אותו במשנה זהירות, בקרב ראשי הרשויות סוגיית האיחוד אינה זוכה לאהדה רבה. ויותר מכול, הפרקטיקה מלמדת שלא פעם רשויות שאוחדו נפגעו ממהלך האיחוד.

היעדר תשובה חד-משמעית בשאלת איחוד רשויות מעוררת את התהייה המעשית, כיצד יכול התושב לדעת אם איחוד הרשויות המוצע בין שתי רשויות הוא מעשה נכון? כדי להשיב על דילמה זו בקצרה אתייחס לכמה נקודות מהותיות.

איחוד אינו תיקון לגירעון תקציבי 

איחוד רשויות אינו יכול לבוא בחשבון אם המטרה היחידה היא התמודדות עם גירעונות תקציביים, היעדר יעילות, או היעדר חלוקת תקציבים נכונה. הסתמכות על טעמים מעין אלו תהווה כישלון חרוץ של האיחוד, שכן האיחוד יוסיף לגירעון של כל רשות את הגירעון של הרשות הנוספת. לעומת זאת, איחוד רשויות יכול להיות נכון כשמדובר בשתי רשויות בריאות, המתפקדות בצורה נכונה ועתה מבקשות הן להתאחד, או בשתי רשויות שכל אחת מהן עברה בנפרד או פועלת בהתאם לתוכנית פרטנית, המבקשת להטמיע שינויים מבניים וארגוניים.

מושכל יסוד בניהול: גוף קטן – הוצאות קטנות, גוף גדול – הוצאות גדולות. הרי קבלן פינוי זבל ייחשב את שכרו בהתאם למספר בתי אב ולא בהתאם לעובדה שמדובר ברשות אחת. יתרה מזו, גם אם נוכיח שככל שמדובר ברשות גדולה התעריף שייגבה כשכר הקבלן יהיה נמוך מאשר במקום שבו ישנם פחות בתי אב קטן, ויש לבדוק אם הרווח המצרפי כאן עדיין שווה.

ייתכן שהרווח יתפוגג לנוכח העובדה שרשות גדולה, שבה מועסק כוח אדם גדול, מצריכה גם שילוב של בעלי תפקידים בכירים נוספים כגון מנהלי אגפים, מנכ"ל, סמנכ"ל, ממונה על הביקורת. עלות שכרם בהתאם להיקף הרשות תהיה גבוהה יותר או שווה לשכרו של עובד רשות גדולה.

כמו כן בשלב הראשוני איחוד רשויות כרוך בהוצאה גבוהה, שכן מדובר בפיטורי עובדים רבים. ובכלל, מי נושא בחובות העבר של הרשויות המתאחדות? האם רשות חזקה מבחינה כלכלית צריכה להוציא את הכספים המיועדים לרווחת תושביה לטובת כיסוי חובות הרשות הכושלת? מי יישא בעלויות ביטול החוזים עם קבלני השירות הרשות המקומית של ערב האיחוד? ולגבי מועצות דתיות: איזו לשכה מפטרים, איזה רב מקומי משאירים?

הצלחת האיחוד תלויה בתושבים

לכל רשות מקומית אופי ייחודי משלה, צביון וזהות אוטונומית. כל יישוב ובעיותיו הוא. הכרה במאפיינים אלו מהווה בין היתר את ההצדקה לקיומן של רשויות נפרדות, המבקשות לטפח את הזהות הייחודית שלהן. מכאן שגם מרכיב חשוב בסוגיית האיחוד רשויות תלוי באוכלוסייה המתגוררת ביישובים. ככל שמדובר ברשויות בעלות חתך אוכלוסיה זהה, יש מקום לאיחוד. כך, למשל, טעות תהיה לאחד בין יישוב דתי ליישוב מעורב, או בין רשות מעורבת לרשות בעל אופי חילוני מובהק, בין יישוב ערבי ליישוב ישראלי, בין ישוב עירוני ליישוב כפרי. למשל, איחוד בין יישוב דתי ליישוב בעל אופי חילוני יכול לעורר מתחים בשאלת תקצוב שירותי הדת במקום. גם איחוד בין יישוב המאופיין באוכלוסייה צעירה לבין יישוב "מבוגר" מזמין עימות – במה להשקיע את התקציב, האם במערכת החינוך או במבוגרים?

דומה שסיסמת "איחוד הרשויות" כרוכה באתגרים לא קלים ובדילמות מורכבות. אלו לא תמיד ידועים לאזרח, ואף לא למתמודד, שבהתאם לשיטת ה"סמוך" הישראלית משוכנע  שבסוף הדברים יסתדרו.

בעולם המסחרי, כשחברה מבקשת לצאת להנפקה או כשחברה פרטית מבקשת לרכוש חברה או להתמזג עם חברה אחרת, נהוג לקיים הליך שנקרא בדיקת נאותות (Due Diligence), הבוחנת את מצב החברה – בדיקת תוכנית עסקית, ניתוח המצב המשפטי ועוד. נראה כי יש להחיל בדיקה זו גם כשמועלית על הפרק הצעה לאיחוד רשויות. מועמד או משרד ממשלתי המבקשים להציע איחוד רשויות יצטרכו להציג תוכנית מפורטת, מספרים מדויקים וחוות דעת של גורמים מקצועיים כגון כלכלנים, פסיכולוגים, עובדים סוציאליים ומשפטנים בשאלת האיחוד.

[related-posts title="מאמרים נוספים"]

___________________________________________________________________________________

•  אלישי בן-יצחק הוא  עורך דין, הפקולטה למשפטים במכללת שערי משפט הוד השרון. האימייל של עו"ד בן-יצחק