הוועדה המליצה על איסור החזקה בגוף פיננסי על ידי תאגיד ריאלי. חברי הוועדה צמצמו את ההיתר ל"מבנה פירמידה" של חברות והציעו לחזק את בעלי מניות המיעוט. כן המליצה הוועדה לחזק את סמכויותיו של הממונה על ההגבלים העסקיים. תחול חובת התייעצות עם ועדה מייעצת לפני הקצאת תשתיות מדינה חיוניות

מאת כתב מגפון

הוועדה להגברת התחרותיות במשק, שמונתה על ידי ראש הממשלה, שר האוצר ונגיד בנק ישראל, הגישה את המלצותיה.

הוועדה התבקשה לבחון את השפעתו של מבנה המשק הנוכחי על רמת התחרותיות בענפי המשק, על יציבותו הפיננסית ועל יעילותו הכלכלית. הוועדה נתבקשה להמליץ על צעדי מדיניות רצויים בדגש על  סוגיית השליטה של חברות ריאליות בחברות פיננסיות, סוגיית שליטה בחברה ציבורית באמצעות מבנה החזקות פירמידאלי ואופן הקצאת נכסים ציבוריים. בהתאם למנדט זה, מונו שלושה צוותי עבודה לבחינת כל אחת מהסוגיות.

בוועדה בראשות חיים שני, חברים, פרופ’ יוג'ין קנדל, ראש המועצה הלאומית לכלכלה במשרד רה"מ, פרופ’ שמוליק האוזר, יו"ר הרשות לני"ע, ד"ר קרנית פלוג, המשנה לנגיד בנק ישראל, דודו זקן, המפקח על הבנקים, גל הרשקוביץ, הממונה על התקציבים, פרופ’ עודד שריג, הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון, עו"ד אבי ליכט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, פרופ’ דיויד גילה, הממונה על ההגבלים העסקיים וד"ר גיתית גור-גרשגורן, כלכלנית ראשית, רשות לני"ע.

במסגרת עבודתה היא קיימה עשרות דיונים בהשתתפות כלל חבריה ודיונים מרובים בצוותים המצומצמים. הציבור הוזמן פעמיים להביע עמדה. פעם ראשונה בטרם גיבוש ההמלצות ופעם נוספת לאחר פירסום דו"ח הביניים. לאחר פרסום המלצות הביניים בחודש ספטמבר האחרון, הוועדה קיימה סבב שימועים והתייחסויות של נציגי ציבור, מנהלים בכירים, נציגי חברות ציבוריו ומומחים שונים. מגוון הדעות ששמעו חבריה הובילו למסקנה כי בחלק מן המקרים הפתרונות שהציעה עלולים להוביל להשפעות רוחב בהן לא חפצה. לפיכך ולאחר דיונים רבים, החליטה לערוך שינויים מסוימים בהמלצותיה.

  עיקרי המלצות הוועדה

• הפרדה בין החזקה בפעילות ריאלית ופיננסית משמעותית
• הפרדה בין כהונת דירקטורים בחברות ריאליות ופיננסיות (משמעותיות) בו זמנית
• איסור על יצירת מבנים פירמידאליים חדשים בעלי 3 שכבות ויותר בעתיד
• השטחת מבנים פירמידאליים קיימים
• חיזוק סמכויות הממונה על ההגבלים לטיפול במפגש בין שוקי
• בחינת שיקולי תחרותיות וריכוזיות בהקצאת תשתיות מדינה על ידי ועדה קבועה לנושא

המלצות בנושא החזקות ריאליות ופיננסיות

רמת התחרותיות במשק הישראלי מושפעת מקיום מספר מצומצם של קבוצות עסקיות גדולות שמעורבות במספר רב של פעילויות שונות במשק, על כן נוצר חשש לפגיעה בתחרות בענפי משק שונים ובמשק בכלל. לפי הספרות הכלכלית, כאשר אותם שחקנים מתחרים במספר ענפים שונים במקביל, ישאף כל אחד מהם למקסם את הרווח על פני כל הענפים בהם הוא פועל ולא בראיה של ענף בודד. חשש זה מקבל משנה תוקף, כאשר מדובר בקבוצות עסקיות המשלבות בתוכן גוף פיננסי, כמו בנק או קרן פנסיה, שחשוף לכלל הענפים במשק ולפיכך מהווה מקור למידע עסקי, הן על מתחרים והן על לקוחות וספקים של חברות הקבוצה העסקית.

 גופים פיננסיים אמונים על הקצאת משאבים שמרביתם שייכים לציבור, כאשר ההנחה היא, כי בהינתן שוק חופשי ותחרותי הקצאת המשאבים תהיה יעילה ברמת המשק. תאגידים ריאליים, מצידם, מעוניינים להבטיח, כל אחד לעצמו, זמינות משאבים גדולה ככול הניתן. שילוב של תאגידים ריאליים ופיננסיים תחת אותה שליטה או החזקה, מעלה, בנוסף לפגיעה האפשרית בתחרות, גם חשש להקצאה לא יעילה של משאבים במשק, כתוצאה מהאפשרות להיווצרות ניגודי עניינים בין הפעילות הריאלית לפיננסית.

הרגולציה בישראל מטילה על הגופים המוסדיים (קרנות הפנסיה, חברות ביטוח, קופות הגמל) חובה למלא תפקיד מרכזי בהגנה על המשקיעים והחוסכים. היעדר הפרדה בין תחומי עיסוק ריאליים ופיננסיים, על אף קיום הסדרה רגולטורית מתקדמת, עלול ליצור לגופים המוסדיים ניגודי עניינים בין עובדת היותם חלק מקבוצה עסקית ובין תפקידם בממשל תאגידי ועלול להשפיע על היכולת והרצון של מתווכים אלה למלא את תפקידם  כראוי.

עצם קיומה של קבוצה מצומצמת של צרכני אשראי גדולים ברמת המשק, שחולשים על קבוצות של חברות באמצעות מבני החזקות מורכבים, עלולה ליצור סיכונים מערכתיים, הגדלים בהתאמה עם גודל ומורכבות התאגידים הריאליים והפיננסיים. סיכונים מערכתיים אלו גדולים מהשפעתם הישירה של גופים אלה על המשק מכיוון שהקבוצות העסקיות פועלות במספר רב של שווקים, עם מגוון לקוחות, ספקים ומתחרים בכל אחד ואחד מהשווקים. כאשר בעלות על תאגידים פיננסיים משולבת עם בעלות על אותם צרכני אשראי גדולים בעלי מטרות, אינטרסים והעדפות סיכון אחרות, עלול גם להיווצר קשר בין איתנות המוסד הפיננסי ובין יציבות הקבוצה העסקית. כמובן שגם קשר זה מתחזק בהתאמה עם גודל ומורכבות התאגידים הריאליים והפיננסיים.

עיקרי המלצות הוועדה:

1. איסור שליטה או החזקה בגוף פיננסי משמעותי על ידי תאגיד ריאלי משמעותי או על ידי השולט בתאגיד ריאלי משמעותי. תאגיד פיננסי משמעותי: תאגיד שמנהל נכסים מעל 40 מיליארד ש"ח (לעומת 50 מיליארד ש"ח בדו"ח הביניים). תאגיד ריאלי משמעותי: תאגיד שפדיון המכירות שלו בישראל הינו מעל 6 מיליארד ש"ח (לעומת 8 מיליארד ש"ח בדו"ח הביניים) או שהיקף האשראי שהוא צורך בישראל עולה על 6 מיליארד ש"ח (לעומת מאזן הגדול מ-20 מיליארד ש"ח בדו"ח הביניים). כלומר אותו בעל שליטה לא יוכל להחזיק גם בתאגיד ריאלי משמעותי וגם בתאגיד פיננסי משמעותי.

2. הגבלת כהונה של דירקטורים בגוף פיננסי משמעותי ובגוף ריאלי משמעותי, בו זמנית.

3. הגבלת השליטה בגוף פיננסי משמעותי על ידי תאגיד פיננסי משמעותי אחר ו/או בעליו (השלמה ל"חקיקת בכר" ).

מנגנוני יישום והוראות מעבר:

• הוועדה קבעה כי הגופים יידרשו לבצע שינויי בעלות כמומלץ במהלך ארבע שנים. זאת כדי ליצור תקופת מעבר סבירה לשם התארגנות למהלך זה.

• בנושא כהונת דירקטורים קבעה הוועדה כי ההפרדה תתבצע בתוך שנתיים. לגופים שיחויבו לבצע הפרדת בעלות עקב המלצות הוועדה יינתנו 4 שנים לביצוע הפרדת הדירקטוריונים.

• בנוסף, קבעה הוועדה כללים המבחין בין אחזקות קיימות לאחזקות עתידיות.

המלצות בנושא מבנה אחזקות פירמידאלי

בישראל פועלות מספר קבוצות עסקיות גדולות ומשמעותיות. קבוצות אלו מהוות חלק נכבד מהפעילות העסקית במדינת ישראל. למשל ב-2010 המכירות של שש הקבוצות הגדולות במשק מהוות כרבע מהתמ"ג, 10 הקבוצות הגדולות מובילות כ-50% מהנפקות האג"ח בשוק המקומי ומניות 24 הקבוצות הגדולות מהוות כ-70% משווי השוק בבורסה בת"א (בניכוי טבע). המשותף לכל הקבוצות הגדולות בישראל הוא שהן מתאגדות במבנה פירמידאלי ולכולן בעל שליטה. לקיומן של קבוצות פירמידאליות יש הסברים רבים בספרות והיא נפוצה מאוד בעולם (מלבד ארה"ב ואנגליה) אך הוועדה התרשמה שבישראל היא קיימת בהיקפים גדולים יותר, הן מבחינת מספר השכבות בפירמידות והן מבחינת גודלן היחסית למשק.

מה היא למעשה  פירמידה או "פירמידת שליטה"?

• שרשרת חברות, או אוסף של כמה שרשרות, אשר בראשן עומד בעל שליטה משותף.

• כל חברה בשרשרת שולטת בחברה שמתחתיה.

• בעל השליטה שולט, במישרין בראש השרשרת, אך בעקיפין בשרשרת כולה.

הספרות מציעה יתרונות וחסרונות למבנה עסקי פירמידאלי, בין היתרונות, אפשר למנות גיבוי בין חברות בתוך הפירמידה בעת הצורך, העברת ידע ויצירת קשרים עסקיים ביניהן, חשיפה עסקית וכניסה לתחומים חדשים. בהיעדר מוסדות כגון שוק הון מפותח, מערכת משפט יעילה ומוסדות רגולטוריים, השתייכות לפירמידה מאפשרת ודאות לגבי הספקת שירותים וקיום חוזים. מנגד, אפשר לציין גם מספר בעיות פוטנציאליות שעלולות לצוץ בשוק המאופיין במבנים פירמידליים רבים. עלול להיווצר בתוך הפירמידה "תיעול משאבים" – העברת משאבים בין החברות לטובת בעל השליטה על חשבון בעלי מניות המיעוט מקרב הציבור, הקצאה לא יעילה של משאבים, נטילת סיכונים עודפים, שוק הון פנימי, מינוף כפול בין החברות וביצור שליטה של העומד בראש הפירמידה גם אם הוא בעל הון מצומצם ("התמדה" בספרות מקצועית). בנוסף, ברמה המשקית, ישנו חשש מסוים לפגיעה ביציבות המשק בטווח הארוך, במקרה בו עלולים להיקלע מספר גופים גדולים למשבר, משקיעים זרים יכולים להירתע מלהשקיע במשק פירמידלי מורכב וקשה להבנה, מדדי הבורסה עלולים לשקף פעילות משקית מטעה וכמו כן, במידה שישנם מעט גופים עסקיים גדולים שפעילים באותם שווקים או שמחליטים לחלק ביניהם את המשק  עלול להיווצר "מפגש בין שווקי" שיוליך לפגיעה בתחרות.

ניכר שהיתרונות מתאימים במיוחד למשקים מתפתחים, יחד עם זאת קיימות עדויות שבזמן שהיתרונות קטנים (עקב התפתחות המשקים) החסרונות נשמרים והפירמידות משתמרות עקב חוסר במנגנוני שוק שיובילו לפירוקן (בעיית ההתמדה).לפיכך הוועדה מזהה "כשל שוק" שדורש את התערבות הממשלה בנושא.

בתום השימועים, הוועדה השתכנעה שיישום מלא של המלצותיה בדו"ח הביניים עלול להיות מורכב ליישום ולגרום לתופעות בלתי רצויות. לפיכך בחרה הוועדה למקד את המלצותיה לשני עקרונות מרכזיים:

• במדינת ישראל בעתיד תותר התארגנות במבנה פירמידאלי בן שתי שכבות ציבוריות בלבד.

• על חברות ציבוריות הנמנות על השכבה השנייה במבנה פירמידאלי, שבהן קיים פער משמעותי בין זכויות ההצבעה של בעל השליטה לבין שיעור אחזקותיו משורשר בהון, יחולו כללים חדשים לגבי מבנה הדירקטוריון שלהן.

מאחר שקיימות במשק עשרות רבות של חברות ציבוריות בשכבה שלישית ומעלה בחרה הוועדה לאפשר למשק תהליך הדרגתי ומידתי ליישום המלצותיה. לפיכך, מבנים פירמידאליים קיימים יחויבו בהתארגנות מחודשת ב-3 שכבות בתוך 4 שנים כאשר על חברות בשכבה השלישית יחולו כללים רגולטוריים מיוחדים.

בהתאם לכך, ממליצה הוועדה על שינויים מבניים במשק הישראלי:

1. איסור על יצירה עתידית של חברה ציבורית בשכבה שלישית בפירמידה.

2. איסור על המשך החזקה של חברה ציבורית בשכבה רביעית קיימת החל מ-4 שנים לאחר אישור החוק.

3. בחברות קיימות בשכבה השלישית ומעלה מספר הדירקטורים החיצוניים שאינם קשורים לבעל השליטה יהווה רוב פחות אחד ממספר חברי הדירקטוריון. אישור הדירקטורים החיצוניים על ידי האסיפה הכללית יהיה ברוב שאינו מייצג את בעל השליטה; ו- רוב חברי הדירקטוריון יהיו בלתי תלויים.

 המלצות לגבי חברות פער קיימות וחדשות בשכבה שנייה:

1. הגדרת חברת פער- חברה ציבורית שבה בעל שליטה מחזיק פחות מ-33% בהון דרך חברה ציבורית אחרת.

2. בחברות פער מספר הדירקטורים החיצוניים שאינם קשורים לבעל השליטה יהווה שליש ממספר חברי הדירקטוריון. אישור הדירקטורים החיצוניים על ידי האסיפה הכללית יהיה ברוב שאינו מייצג את בעל השליטה.

המלצות לממשל תאגידי שיחול על כל החברות הציבוריות (חיזוק הממונה על הגבלים עסקיים):

הוועדה ממליצה לאמץ מספר כללים של ממשל תאגידי שהוזכרו בהמלצות הביניים שיחולו על כלל החברות הציבוריות.

ברמת המאקרו מזהה הוועדה פוטנציאל לסיכון משקי מקיום מספר פירמידות בעלות משקל גדול במשק. הקשרים העסקיים בתוך הקבוצה ובין הקבוצות יוצרות מצב בשוק שעלול לפגוע בדינמיות של המשק וברמת התחרותיות שבו. לפיכך ממליצה הוועדה לחזק את סמכויות הממונה על ההגבלים העסקיים על מנת להבטיח שקיום מספר קבוצות עסקיות חזקות לא יפגע בתחרותיות המשקית והענפית.

המלצות לעידוד התחרות –  הרחבת סמכויותיו של הממונה על הגבלים עסקיים:

1. בית הדין יוכל לכפות שינויים (סעדים מבניים) בקבוצות ריכוז.

2. הוועדה תומכת בתיקון לחוק ההגבלים העסקיים המקנה לממונה סמכות אכיפה  מנהלית כולל שימוש בעיצומים כספיים.

נקודה אחרונה שזוהתה על ידי הוועדה כסיכון למשק הוא במינוף הגבוה שקיים בקבוצות העסקיות (אך גם במשק כולו) ביחס למקובל בעולם. מכיוון שהוועדה התרשמה שמדובר בבעיה משקית, היא תומכת במגבלות ההשקעה החדשות על הגופים המוסדיים שפירסם אגף שוק ההון. חברי הוועדה סבורים כי המגבלות המוצעות הן על תאגידים בנקאים והן על הגופים המוסדיים למתן אשראי ללווים גדולים אמורים להבטיח התמודדות נאותה עם סיכונים מערכתיים. עם זאת, חברי הוועדה ממליצים כי הרגולטורים שמפקחים על פעילות תאגידים פיננסיים בישראל יקיימו במשותף מבחני לחץ (Stress Tests) תקופתיים לבחינת יכולת ההתמודדות של המערכת הפיננסית בכללותה עם סיכונים סיסטמיים שונים.

המלצות להקטנת מינוף וסיכון מערכתי:

3. הגבלת אשראי מגופים מוסדיים – מנפיק בודד, קבוצת לווים, 5 מנפיקים גדולים ביותר ו-5 קבוצות לווים גדולות ביותר לא יהוו נתח הגדול מ-5%, 10%, 20%, 40% מהנכסים המנוהלים של כל קופה בהתאמה.

4. בתום 4 שנים מקבלת ההמלצות יבחנו כללים אלו שוב ותוצאות הבחינה יוצגו לוועדת הכספים.

המלצות בנושא התנאים להקצאת נכסים ציבוריים

עד שנות השבעים המדינה הקימה והחזיקה בבעלותה תעשיות מרכזיות. המעורבות נעשתה באמצעות פעילותם של משרדי הממשלה שסיפקו את השירותים במישרין, ולעיתים באמצעות חברות שנשלטו על ידי המדינה ושימשו בפועל כידה הארוכה.

משנות השבעים ואילך עבר המשק הישראלי שינויים מבניים: המדינה צמצמה את מעורבותה בחיי הכלכלה ועברה (ועודנה עוברת) ממודל של אספקה ישירה של שירותים ושליטה במגוון של נכסים (ובכלל כך בתשתיות), למודל של רגולציה על גופים פרטיים, בין היתר, בקביעת כללים המסדירים את פעילותם של גורמים פרטיים שרכשו את נכסי המדינה, או קיבלו רישיונות או זיכיונות.

חברי הוועדה סבורים כי במצב הדברים הנוכחי לא תמיד נשקלים די הצורך שיקולי תחרות וריכוזיות, אשר חשוב שיישקלו בהליכי הקצאת נכסים של המדינה או בהקצאת זכויות, רישיונות  וזיכיונות. לעתים עולות שאלות לגבי עצם הסמכות של הגוף המקצה לשקול שיקולים רחבים לבד משיקולי מחיר.

הוועדה בחנה את האופן בו הגורמים האחראים על הליכי הקצאת זכויות ונכסי מדינה (מכירת נכסים לגורמים פרטיים, הענקת זיכיונות, רישוי) פועלים והיא ממליצה, כי אותם גורמים יוסמכו לשקול במסגרת הליך ההקצאה שיקולי תחרות ענפית ושיקולי ביזור השליטה בתשתיות חיוניות וזאת על מנת למנוע את העברת השליטה בתשתיות מדינה לידי מעטים.

השינויים המרכזיים מהמלצות הביניים הם הגדרה ברורה יותר של הקריטריונים להתייעצות עם הוועדה.

המלצות הוועדה:

1. טרם הקצאת זכויות מטעם המדינה תחול חובת התייעצות עם הממונה על ההגבלים העסקיים כאשר שווי הזכות או הנכס הם מעל 150 מיליון ש"ח או בשווי נמוך יותר כאשר השווי הכלכלי של הנכס אינו מגלם את חשיבותו הציבורית.

2. טרם הקצאת זכויות בתשתיות חיוניות  תחול חובת התייעצות עם ועדה מייעצת כאשר לרוכש יש שליטה בתשתית חיונית אחרת ומתקיים אחד משני אלה: (א) הרוכש שולט מעל 50% מתחום תשתיות חיוניות הרלוונטי להקצאה (ב) מחזור המכירות של קבוצת הרוכש בישראל מעל 6 מיליארד ש"ח.

3. התשתיות החיוניות אליהן מתייחסות ההמלצות יוגדרו בחוק. בין היתר מדובר על התחומים הבאים: מים, אנרגיה, תקשורת, תחבורה, בריאות ומשאבי טבע. ניתן יהיה לשנות את הרשימה ולהוסיף לה תחומים נוספים.

חברים בוועדה המייעצת: מנכ"ל משרד האוצר, הממונה להגבלים עסקיים, נציג היועץ המשפטי לממשלה ויו"ר המועצה הלאומית לכלכלה.

 ***

ראש הממשלה בנימין נתניהו אמר במסיבת העיתונאים היום: "חשבתי שאנו חייבים לטפל בבעיה שמפריעה לחברה ולכלכלה הישראלית; רמה הריכוזיות במשק היא גבוהה והיא מקשה על התחרות שהיא חבר של הצרכן והאזרח. התחרות מפחיתה מחירים ומעודדת צמיחה. אני נגד מונופולים וקרטלים. הרעיון זה ליצור פרקטיקה שתיתן ליזמים לצמוח ולמנוע מאלו שצמחו יותר מדי למנוע תחרות. הבעיה השנייה היתה תופעת הפירמידות והשליטה האופקית. השאלה אם יש לאנשים כוח שפוגע בתחרות. ביקשתי לעשות את השינויים אך תוך שמירה על היזמים כי הם אלו שמביאים צמיחה". עוד אמר כי
המלצות הוועדה יקטינו את תופעת התספורות אבל לא יפסיקו אותן והבטיח ליישם את ההמלצות "במהירות האפשרית".

שר האוצר שטייניץ כינה את המלצות הוועדה נקודת ציון חשובה, ואמר כי "יש תופעה מאוד בעיייתית של ריכוז הכוח הכלכלי במספר ידיים. זו תופעה רעה. היא גם רעה לדמוקרטיה. היא רעה לכלכלה ולהתפתחות הכלכלית. בחלק מהמקומות נראה שיפור שירות והורדת מחירים. היא תבטיח דמוקרטיה טובה יותר". עוד אמר: "ישנם משיקעים זרים שלא נכנסו למשק בגלל הריכוזיות שבו. זה מעלה שכר, זה מקטין את האבטלה וזה מקדם את כלכלת ישראל".

הנגיד פישר כינה את עבודת הוועדה "מקצועית לגמרי".  הוא הסביר כי "גורם מאוד חשוב לתחרותיות הוא יבוא. אנו צריכים להמשיך את הליברליזציה של היבוא. אין כאן התקפה על הסקטור הפרטי. אי אפשר לנהל משק על בסיס המגזר הממשלתי. הצמיחה חייבת להתבסס על הסקטור הפרטי אבל חשוב להגביל את הכוח. אנו מכבדים את הסקטור הפרטי ומבינים את החשיבות שלו".

ממפלגת קדימה נמסר: בהמלצות ועדת הריכוזיות יש תכלית ראויה לצד החובה לשמור על כלכלה חופשית ועל החברות הגדולות המהוות את קטרי הצמיחה החשובים למשק. כך או כך, ראש הממשלה ושר האוצר מבלים בעיקר במסיבות עיתונאים ונמנעים מכל עשייה וקבלת החלטות. זו עוד מסיבת עיתונאים בשורה ארוכה של מופעי זיקוקים ופירוטכניקה שבכולן הם מתפארים ב"תקדים עולמי" ובמפנה היסטורי ומסיימים בהמלצות שמסיימות את דרכן במגרה. כך היה ברפורמת המרפסות, רפורמת הנדל"ן ובעיקר בדוח ועדת טרכטנברג, שכולם מונחים למרבית הצער כאבן שאין לה הופכין. מסיבות העיתונאים הללו הפכו לבדיחה. במצבה העגום של מדינת ישראל אין מקום לבדיחות.

 הדו"ח הסופי יובא לאישור הממשלה בשבועות הקרובים ואם יאושר, יועבר לכנסת ישראל להשלמת הליכי חקיקה הנדרשים בחודשים הקרובים.