כבר בפתיחה מציין מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, השופט בדימוס יוסף שפירא, כי מספר המשתייכים לשכבות החלשות גדל משמעותית בשנים האחרונות וכי מצבן הורע. "צדק חברתי אינו סיסמה ריקה", כותב המבקר, "וראוי שיבוא לידי ביטוי בהתנהלות שוויונית של מקבלי ההחלטות, שבה יובאו בחשבון צורכי כלל האוכלוסייה ובתוכה שכבות מעוטי היכולת."

לתפישת המבקר, ביטחון תזונתי הוא חלק מחובות המדינה כלפי אזרחיה, תפישה שלא הכול חולקים כאן: "מוצרי המזון בכלל ומוצרי החלב בפרט הינם חלק משמעותי בביטחון התזונתי שנדרשת המדינה לספק לכלל תושביה. אולם האמרת מחיריהם של מוצרים אלה, בשיעורים שלא היו בהכרח מחויבי המציאות, פגעה קשות באוכלוסייה ובראש ובראשונה במעוטי האמצעים בחברה. חובתה של הממשלה לפעול לתיקון הליקויים." המבקר מכוון בעיקר למשרדי האוצר, התמ"ת והחקלאות ופיתוח הכפר.

אנו מביאים חלקים מהדוח כלשונו, בקיצורים הכרחיים:

המזון הוא צורך בסיסי וקיומי של האדם. במדינת ישראל של שנות האלפיים קיימת, למגינת הלב, אוכלוסייה גדולה המתקשה להתקיים בכבוד ובכלל זה להבטיח לעצמה את צריכת מוצרי המזון הנדרשים לה. מספרם של המשתייכים לאוכלוסיות החלשות במדינה גדל בשנים האחרונות בשיעור ניכר.

שיעור ההוצאה הממוצע על מזון בשנת 2010 היה כ-19% מסך ההוצאה החודשית הממוצעת לתצרוכת של משק הבית הישראלי. בשנים 2005-2011 עלו מחירי המזון בשיעור ריאלי של כ-8%, בעוד ההכנסה הריאלית נטו למשק בית, בשישה משבעת העשירונים התחתונים, ירדה בשנים 2007-2010. מכאן שעליית מחירי המזון בשנים האחרונות, נוכח כשלי שוק בחלק מהשווקים של מוצרי מזון חיוניים, הרעה משמעותית את מצבן של השכבות החלשות.

חוות דעת זו, שהיא הראשונה שעליה אני חותם מאז כניסתי לתפקידי כמבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, נתבקשה על ידי הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, והיא עוסקת בנושא כלכלי וחברתי חשוב ורלוונטי מאוד בימים אלה.

החלק הראשון של חוות הדעת עוסק בפיקוח על מחירי המזון. הועלה, כי שוק המזון מאופיין בריכוזיות גבוהה ובכשלי שוק משמעותיים, שיש בהם כדי לפגוע בצרכן. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (תמ"ת) ומשרד האוצר לא ביצעו כראוי את תפקידם בפיקוח על מוצרי המזון שבאחריותם: הם לא פעלו לזיהוי מוצרים שיש להחיל עליהם פיקוח; לא פעלו באופן שיטתי בשעה שבחנו את האפשרות להסיר את הפיקוח; לא התייחסו לשיקולים חברתיים ובריאותיים בקבלת ההחלטות; לא פעלו לפי אמות המידה שקבע משרד התמ"ת לעדכון מחירי המוצרים שבפיקוח; ולא כללו בשיקוליהם את רווחת הצרכנים והאינטרסים שלהם. יתר על כן, מרגע שהורדה רמת הפיקוח על מחירו של מוצר, לא עקבו אחר מחירו ואחר התוצאות של הסרת הפיקוח.

חלקה השני של חוות הדעת עוסק בפיקוח על מחירי המוצרים בענף החלב, שהוא ענף כלכלי רב חשיבות אך ריכוזי ביותר. ערך הייצור של ענף החלב במונחי המחיר לצרכן הוא כ-9 מיליארד ש"ח בשנה. ההוצאה על מוצרי החלב הייתה ב-2009 כ-2.4% מסך ההוצאה החודשית הממוצעת לתצרוכת. נמצא, כי משרד החקלאות ומשרד האוצר הובילו להורדת רמת הפיקוח על מחיריהם של תשעה מעשרת המוצרים שהיו בפיקוח ברמה גבוהה, ללא ביסוס והנמקה מתאימים ובלי שבדקו בפירוט לגבי כל מוצר אם שוררים תנאי תחרות המאפשרים את הורדת רמת הפיקוח על מחירו, ואם המהלך אכן יתרום להגברת התחרות במשק ולהורדת מחירים. התוצאה הייתה עליית מחירים ניכרת של רוב המוצרים שרמת הפיקוח על מחיריהם הורדה, ושיעור הרווחיות שלהם עלה ב-20%-30% במחירים שוטפים. הגורמים האחראים לנושא לא נתנו את הדעת בצורה ראויה להגנה על האינטרס של ציבור הצרכנים.

הורדת רמת הפיקוח על מחיריהם של מוצרי חלב לרמה הנמוכה ביותר בשוק ריכוזי, בלא שבשלו תנאי תחרות של ממש, פגעה קשות באינטרסים הכלכליים של ציבור הצרכנים ובאמון שלו באופן קבלת ההחלטות על ידי גופי השלטון.

יש מקום לקבוע סל מוצרי מזון חיוניים

נוכח הליקויים המשמעותיים שהועלו בחוות דעת זו, על הממשלה, ובייחוד על משרדי האוצר, התמ"ת והחקלאות ופיתוח הכפר, כל אחד בתחומו, לתקן את הליקויים ולנקוט את הצעדים המתחייבים כדי לקיים פיקוח ממשי על מחיריהם של מוצרי המזון החיוניים. במצב השוק הקיים של מוצרי החלב, יש מקום לקבוע סל מוצרי מזון חיוניים שעל מחיריהם יתקיים פיקוח הדוק. במסגרת זו יש מקום לבחון את הצורך בחידוש הפיקוח ברמה הגבוהה ביותר על מוצרי חלב בסיסיים. יש למצוא את הדרך להבטיח שבתהליך קבלת ההחלטות יובא בחשבון גם האינטרס של ציבור הצרכנים, אולי באמצעות שיתוף נציגיהם בתהליך זה, וזאת על מנת להגביר את אמון הציבור במהלכי הממשלה ואת מעורבותו בהם, וכדי להבטיח קיום בכבוד לצרכנים מקרב השכבות מעוטות היכולת.

צדק חברתי אינו סיסמה ריקה, וראוי שיבוא לידי ביטוי בהתנהלות שוויונית של מקבלי ההחלטות, שבה יובאו בחשבון צורכי כלל האוכלוסייה ובתוכה שכבות מעוטי היכולת. מוצרי המזון בכלל ומוצרי החלב בפרט הינם חלק משמעותי בביטחון התזונתי שנדרשת המדינה לספק לכלל תושביה. אולם האמרת מחיריהם של מוצרים אלה, בשיעורים שלא היו בהכרח מחויבי המציאות, פגעה קשות באוכלוסייה ובראש ובראשונה במעוטי האמצעים בחברה. חובתה של הממשלה לפעול לתיקון הליקויים ולהביא להגברת הביטחון התזונתי של האוכלוסייה בכלל ושל השכבות החלשות בפרט.

בכוונת משרד מבקר המדינה לשים בשנים הקרובות דגש מיוחד על חיזוק זכויות הפרט וזכויותיהן של האוכלוסיות החלשות בחברה. חוות דעת זו היא חוליה ראשונה בשרשרת זו.

הפיקוח על מחירי המזון

בשנת 2010 נאמד שיעור ההוצאה הממוצע של משק בית על מזון בישראל בכ-19% מסך ההוצאה החודשית לתצרוכת. בחמישון התחתון הוא עמד על כ-22% מסך ההוצאה לתצרוכת. משנת 2005 ועד דצמבר 2011 עלו מחירי המזון בישראל בשיעור ריאלי של כ-8%. ההכנסה הריאלית נטו למשק בית ירדה בשנים 2007-2010 בשישה משבעת העשירונים התחתונים. בשני העשירונים התחתונים חלה ירידה של כ-18% (עשירון 1) וכ-15% (עשירון 2). מכאן שעליית מחירי המזון בשנים האחרונות הרעה משמעותית את מצבן של השכבות החלשות.

לרשות הממשלה עומדים כמה כלים רגולטוריים שיש בהם כדי להשפיע על מחירם של מוצרי המזון, ביניהם כלים המצויים ביחידות הפיקוח על המחירים במשרדי הממשלה השונים ובוועדות המחירים המשותפות לנציגי משרד האוצר ולנציגי המשרד שהמוצר או השירות המפוקח נמצאים באחריותו.

הפיקוח על מחירם של מוצרי מזון מתבצע בהתאם לחוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996, על ידי יחידה במינהל סחר פנים של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, בראשות המפקח על המחירים. נוסף על כך פועלת ועדת מחירים בראשות נציג משרד האוצר, שמשתתפים בה חבר נוסף ממשרד האוצר ונציגי יחידת הפיקוח.

פעולות הביקורת

ביום 20.6.11 קיימה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת דיון על התייקרות מוצרי החלב שהפיקוח על מחירם הוסר. בסיומו החליטה הוועדה לפנות למבקר המדינה, על פי סמכותה לפי סעיף 21 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], בבקשה להכין חוות דעת על תפקוד ועדות המחירים המשותפות למשרד האוצר ולמשרד החקלאות, ולמשרד האוצר ולמשרד התמ"ת. בחודשים יולי עד דצמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את הפיקוח על מחירי המזון המצויים בתחום אחריותם של משרדי התמ"ת והאוצר. בדיקות השלמה נעשו ברשות ההגבלים העסקיים, במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, במשרד הבריאות, במשרד החקלאות ובמועצה הישראלית לצרכנות.

עיקרי הממצאים

1. בהתאם לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ופסיקת בג"ץ, על המדינה מוטלת האחריות להבטיח "רשת מגן" למעוטי האמצעים בחברה, ובכלל זה להעניק להם ביטחון תזונתי. בשנת 2008 הכין משרד הבריאות סל מוצרים בסיסי העונה על הצורך המינימלי של אדם לתזונה הולמת. אולם משרדי הממשלה הרלוונטיים לא השתמשו בסל זה כבסיס להבטחת הביטחון התזונתי לתושבי המדינה.

2. יחידת הפיקוח וועדת המחירים אינן מתחשבות בציבור הצרכנים. תלונות צרכנים על מחירים לא מוצדקים לכאורה של מוצרי מזון שאינם בפיקוח אינן מרוכזות או נרשמות במאגר מידע כלשהו ואינן מובאות בחשבון בהליך קבלת ההחלטות בנוגע להחלת פיקוח; ועדת המחירים אינה בוחנת מהן עמדותיו של ציבור הצרכנים, שהוא המושפע העיקרי מהפיקוח על מוצרי המזון, ואינה מביאה בחשבון את השפעת השינוי במחיר, ההחלה או ההסרה של הפיקוח על מחיר המוצר או השינוי ברמת הפיקוח עליו על רווחת הצרכנים בהליך קבלת ההחלטות.

3. יחידת הפיקוח לא ביצעה בחינה יזומה של שוק המזון ולא קבעה אמות מידה כלכליות, חברתיות ובריאותיות, שלפיהן ייקבעו מוצרי המזון שאחר מחירם יבוצע מעקב שוטף, ובאילו מקרים יוחל פיקוח על מחיריהם.

4. ליחידת הפיקוח אין אמות מידה אחידות או שיטה סדורה לבחינה ולהחלטה על הסרת פיקוח ממחירי מוצרים או על הורדת רמת הפיקוח. במקרים שבהם נדרשת יחידת הפיקוח לגבש חוות דעת מקצועית על החלת פיקוח על מחיר מוצר מסוים או על הסרתו, היא פונה למינהל הצריכה במשרד התמ"ת או לרשות ההגבלים העסקיים, או לשניהם, בבקשה לקבל את חוות דעתם. נמצא כי לא הוגדרה חלוקת האחריות בין הגופים המשתתפים בהכנתה של חוות הדעת המקצועית. נמצא גם כי לא הייתה אחידות בפנייה לגופים השונים; ולא נוסחו שיטה, מדדים ומאפיינים כלכליים וחברתיים לצורך גיבוש חוות הדעת. זאת ועוד, לאחר שהוסר הפיקוח מעל מחירו של מוצר, לא ביצעה יחידת הפיקוח מעקב אחר התפתחות השוק או אחר מחירו של המוצר.

5. פיקוח על מחיר מוצר לפי פרק ז' לחוק הוא פיקוח ברמה הנמוכה ביותר, המחייב את החברה המפוקחת בדיווחי רווחיות ובדיווחי מחירים. הביקורת העלתה כי יחידת הפיקוח לא פרסמה בצו מועדים לדיווח על מחירים וגם לא פרסמה את מתכונת הדיווח; לא הקפידה על קבלת דיווח רווחיות אחת לשנה ולא הגדירה בנוהל מה עליה לעשות עם הנתונים המדווחים. כמו כן, נמצאו מוצרים שמחירם הריאלי עלה מעל מדד מחירי המזון הריאלי בתוך תקופת הפיקוח על פי פרק ז' לחוק. במקרים אלו לא בחנה יחידת הפיקוח את עליות המחירים החריגות בצורה יסודית ועקבית, והסתפקה בבחינת שינויי המחירים של חומרי הגלם. יחידת הפיקוח הסירה מעל מוצרים אלה את הפיקוח בלי ששינויי המחיר הוצגו לוועדת המחירים וללא בחינת השוק על פי נתונים עדכניים.

6. נמצאו ליקויים בשימוש במנגנוני קביעת המחירים המפוקחים: לא בוצע עדכון במועדים שנקבעו; לא בוצעו בדיקות מעמיקות בחברות המפוקחות; סלי התשומות של המוצרים בפיקוח הורכבו מפרמטרים כלליים שאינם מייצגים את השינויים בכל חברה מפוקחת; והמרווח הקמעונאי לא נבחן מחדש זה שנים רבות.

סיכום והמלצות

מזון הוא צורך בסיסי לקיומו של האדם. כפי שעולה מחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ופסיקת בג"ץ, על המדינה חלה החובה להבטיח לכלל האוכלוסייה, ולשכבות החלשות בפרט, ביטחון תזונתי. הביקורת העלתה כי הממשלה לא מילאה חובה זו כנדרש, ומשרדי הממשלה הרלוונטיים לא השתמשו בסל מוצרים בסיסי כלשהו כבסיס לקידום אספקת הביטחון התזונתי לתושבי המדינה.

שוק המזון מאופיין בריכוזיות גבוהה ובכשלי שוק משמעותיים, שיש בהם כדי לפגוע בצרכן. לפיכך, במקרים מסוימים נדרש פיקוח על מחירי המזון. נמצא כי משרדי התמ"ת והאוצר לא ביצעו כראוי את תפקידם בפיקוח על מחירי מוצרי המזון שבאחריותם: הם לא פעלו לזיהוי מוצרים שיש להחיל עליהם פיקוח; לא פעלו באופן שיטתי על פי מדדים ומאפיינים קבועים מראש בשעה שבחנו את האפשרות להסיר את הפיקוח; לא התייחסו לשיקולים חברתיים ובריאותיים בקבלת ההחלטות; לא פעלו לפי אמות המידה לעדכון המחיר המפוקח שקבע משרד התמ"ת; לא כללו בשיקוליהם את רווחת הצרכנים והתעלמו מהאינטרסים של ציבור הצרכנים. זאת ועוד, מרגע שהוסר הפיקוח על מוצר, לא ניהלו מעקב אחר מחירו ואחר תוצאות הסרת הפיקוח.

משרד מבקר המדינה מעיר כי על הממשלה בכלל ועל משרדי האוצר והתמ"ת בפרט, לדון בממצאי דוח זה, לתקן את הליקויים שהצביע עליהם ולנקוט את הצעדים המתחייבים ממנו כדי לנהל פיקוח ממשי על מחיריהם של מוצרי המזון החיוניים. כל זאת כדי להקל על הצרכנים בכלל, ועל השכבות החלשות בפרט, את נטל ההוצאות.

♦♦♦♦

מחירי המזון גבוהים ב-15 אחוז מבאירופה והפער ממשיך לגדול

משנת 2005 ועד דצמבר 2011 עלו מחירי המזון בישראל בשיעור ריאלי של כ-8%. בחינת המחירים בענף המזון מראה כי העליות העיקריות במחירים הן במוצרי הלחם והדגנים, הבשר והעופות, מוצרי השמן ומוצרי חלב. מחירי המזון בגוש האירו ובמדינות האיחוד האירופי עלו באותה תקופה בשיעור ריאלי של 1.1% ו-3.6% בהתאמה בלבד. בנק ישראל מצא כי "מחירי המזון בישראל בשנת 2008 היו גבוהים בכ-15% מממוצע מדינות ה- OECD… ובקרוב ל-20% בהשוואה למצופה במשק עם הכנסה לנפש דומה לישראל… בין השנים 2008 ו-2011, אפשר להעריך כי מחירי המזון בישראל המשיכו והתייקרו בהשוואה למדינות גוש האירו… בכ-10 אחוזים נוספים".

ריכוזיות: חמש חברות שולטות ב-44 אחוז משוק המזון

שוק המזון בישראל מאופיין בריכוזיות גבוהה, וחמש חברות מזון שולטות בכ-44% ממנו. בענפי מזון ספציפיים כגון מוצרי חלב, לחם ודגנים ופסטות, קיימת ריכוזיות גבוהה אף יותר, וחברה אחת או שתיים בלבד מחזיקות בנתח שוק העולה על 50%. ענף קמעונאות המזון מאופיין אף הוא בריכוזיות גבוהה: נתח השוק של שתי רשתות שיווק מובילות בו עולה על 50%. זאת ועוד, על יבוא מוצרי מזון לישראל קיימות מגבלות מכסיות ומגבלות לא מכסיות וקיים מספר מצומצם של יבואנים.

בשנת 2010 נאמד סך הוצאת משקי הבית על מזון בישראל בכ-86.7 מיליארד ש"ח, ושיעור ההוצאה הממוצע על מזון היה כ-19% מסך ההוצאה החודשית לתצרוכת. בחמישון התחתון הוא עמד על כ-22% מסך ההוצאה לתצרוכת לעומת כ-14% בחמישון העליון. עוד נמצא כי בשנים 2007-2010 ירדה ההכנסה הריאלית נטו למשק בית בשישה משבעת העשירונים התחתונים. בשני העשירונים התחתונים חלה ירידה של כ-18% (בעשירון 1) וכ-15% (בעשירון 2). מכאן שעליית מחירי המזון בשנים האחרונות הרעה משמעותית את מצבן של השכבות החלשות.

מחאת הקוטג', ועדת קדמי וועדת טרכטנברג

בעקבות גל עליית מחירי המזון במדינה התארגנה ביוני 2011 קבוצת אנשים באמצעות רשת חברתית באינטרנט וקראה להטיל חרם צרכנים על גבינת הקוטג' במחירה הנוכחי ("מחאת הקוטג'"). המחאה הובילה לדיון ציבורי רחב בנושא יוקר המחיה בישראל, ולאחריה, בקיץ 2011, התקיימו הפגנות ופעולות מחאה בדרישה לשינוי סדר היום החברתי-כלכלי ("המחאה החברתית").

הממשלה מינתה שתי ועדות שעסקו, בין היתר, בבחינת נושא יוקר מחירי המזון: ביוני 2011 מינו שר האוצר מר יובל שטייניץ, ושר התעשייה, המסחר והתעסוקה מר שלום שמחון, צוות לבחינת רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה. בראש הצוות עמד מנכ"ל משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן – משרד התמ"ת) מר שרון קדמי (להלן – ועדת קדמי). בנובמבר 2011 הגישה ועדת קדמי דוח עם מסקנות ביניים וביולי 2012 פרסמה את המלצותיה הסופיות. באוגוסט 2011 מינה ראש הממשלה ועדה לשינוי כלכלי-חברתי. מטרתה הייתה לגבש צעדים להקלת נטל המחיה בישראל, ובראשה עמד הפרופ' מנואל טרכטנברג. בספטמבר 2011 הגישה ועדת טרכטנברג את המלצותיה.

ממצאי ועדת טרכטנברג העלו כי "ענף [המזון] הוא אחד הענפים בהם ניתוח יוקר המחיה… מגלה את כשלי התחרות הגדולים ביותר". זאת "בין היתר, בשל ריכוזיות גבוהה במקטע הייצור/הייבוא… ובהגנות מפני תחרות… שמעניקה המדינה לענף מזה שנים רבות". ועדת טרכטנברג המליצה להעביר מידיה את הטיפול בסוגיית מחירי המזון לבחינתה של ועדת קדמי וכן המליצה לחשוף את הענף ליבוא מתחרה – כל זאת תוך הפחתת הריכוזיות הקיימת במקטע הייצור והיבוא. כמו כן המליצה על שורה של צעדים הנוגעים למנגנון הפיקוח על המחירים.

מסקנות ועדת קדמי מחלקות את הגורמים ליוקר מחירי המזון לשלושה סוגים: גורמי מבנה השוק, גורמי מדיניות ממשלתית וגורמי מאקרו. הדוח שפרסמה הוועדה כולל שורה של המלצות ובהן: הפחתת מכסים והסרת חסמים לא מכסיים, תמיכה ביצרני מזון קטנים ובינוניים, שיפור החקיקה ושיפור כלי האכיפה במטרה לחזק את מעמדו של הצרכן, שינויים במנגנון הפיקוח על המחירים וקידום התחרות בשיווק הקמעונאי.

לרשות הממשלה עומדים כמה כלים רגולטוריים שיכולים להשפיע על יוקר המחיה בכלל, ועל מחירם של מחירי המזון בפרט. כלים אלה מצויים בין היתר ברשות ההגבלים העסקיים, ברשות המסים וביחידות הפיקוח על המחירים במשרדי הממשלה השונים.

בחודשים יולי 2011 עד דצמבר 2011 (להלן – מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה, לבקשת הוועדה לביקורת המדינה, את הפיקוח על מחירי המזון המצויים בתחום אחריותם של משרדי האוצר והתמ"ת. בדיקות השלמה נעשו ברשות ההגבלים העסקיים, במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, במשרד הבריאות, במשרד החקלאות ובמועצה הישראלית לצרכנות.

בדצמבר 2011, בהמשך להמלצות ועדת טרכטנברג, קיבלה הממשלה החלטה ולפיה: "הפיקוח על המחירים הוא פתרון זמני, חלקי ולא יעיל להפגת פגיעתם של כשלים תחרותיים, ולפיכך יש לפעול על מנת לצמצם את השימוש בו ככל שניתן, ולהפעילו רק במקרים שבהם אין אפשרות לפעול בדרכים אחרות להגברת התחרות בטווח הקצר".

בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממרץ 2012, ציינה יחידת הפיקוח, כי "ניסיון השנים מראה כי פיקוח מחירים אינו גורם להורדת מחירים והשימוש בפיקוח הינו רק כמוצא אחרון במקרים של כשל שוק". בדוח שפרסמה ועדת קדמי ביולי 2012 נקבע כי "פיקוח על מוצרי מזון יכול להוות כלי מדיניות יעיל לטווח הקצר", והומלץ כי הפיקוח על מחירו של כל מוצר יוגבל לשנתיים בלבד.

פיקוח על המחירים במשרד התמ"ת

מינהל סחר פנים במשרד התמ"ת הוא הגוף האמון על מניעת רווחיות יתר מבעלי כוח שוק ועל מניעת ניצול כוח ריכוזי של חברות תעשייתיות, בכללן יצרניות מזון. הפיקוח על מחירם של מוצרים תעשייתיים ומוצרי מזון במשרד התמ"ת מבוצע על ידי יחידה במינהל סחר פנים. היחידה מורכבת מהמפקח על המחירים ומכלכלן הכפוף לו.

במועד סיום הביקורת פיקח משרד התמ"ת על מחירם של תשעה מוצרי מזון המיועדים לצריכה פרטית – חמישה סוגי לחם (לחם אחיד, לחם לבן, חלה, לחם אחיד פרוס ולחם לבן פרוס) וארבעה סוגי מלח (מלח מטבח רגיל, מלח מטבח מעולה, מלח שולחן מעולה ומלח שולחן מעולה גס). נוסף על כך פיקח משרד התמ"ת על כמה חומרי גלם לתעשיית המזון, ובהם: קמח חיטה (רגיל וכשר לפסח) ושמרים לתעשייה.

משנת 1985 ועד למועד סיום הביקורת הוסר הפיקוח או הורדה רמת הפיקוח ממחירם של מוצרי מזון רבים. משנת 1996, מועד כניסתו לתוקף של חוק הפיקוח, ועד מועד סיום הביקורת, הוסר הפיקוח ממחירם של 12 מוצרי מזון, הוחל פיקוח על מוצר מזון אחד ונבחנה האפשרות להחיל פיקוח על שני מוצרי מזון נוספים.

החלה והסרה של פיקוח על מחיר מוצרי מזון

נמצא כי יחידת הפיקוח לא מבצעת בעצמה סקירות שוק לצורך בחינת החלת חוק הפיקוח על מוצרי מזון, הסרת הפיקוח או הורדת רמתו. במקרים שבהם היא נזקקת לגבש חוות דעת מקצועית בנוגע להחלה או להסרה של פיקוח על מחירי מוצר מסוים, היא פונה למינהל הצריכה במשרד התמ"ת או לרשות ההגבלים העסקיים או לשניהם, בבקשה לקבל את חוות דעתם. מינהל הצריכה הוא שעוסק באיסוף מידע בתחום המזון. רשות ההגבלים העסקיים אמונה, בין היתר, על מניעת הסדרים כובלים ועל צמצום כוחם של מונופולים.

הביקורת העלתה כי האחריות לביצוע הסקירות והצגת חוות דעת מקצועית אינה מוטלת על שני הגופים האמורים ולא מעוגנת בנוהל. עוד העלתה הביקורת כי אמות המידה לגיבוש חוות הדעת אינן אחידות: אין שיטה סדורה הקובעת את אופן בחינת המוצרים, את המדדים הכלכליים לריכוזיות השוק, את אופן מדידת ניצול כוח השוק, את רווחיות היתר ועוד. למרות שהמבחנים הכלכליים הם השיקולים העיקריים לפיקוח, הם לא הוגדרו ולא נקבעו קריטריונים לביסוס ההחלטה לגבי המוצרים השונים.

החלת הפיקוח על מוצרים חדשים

לפי החוק, וכפי שעולה גם מההמלצות בדוח ועדת טרכטנברג, פיקוח על מחירים נועד בין היתר לשמש במצבים של שוק ריכוזי או בתמחור מוצרים חיוניים. מאפייני שוק המזון בישראל מצביעים כאמור על קיומן של בעיות ריכוזיות ועל עליית מחירים משמעותית גם במוצרים חיוניים. לפיכך, על המפקח ועל ועדת המחירים – הגורמים המקצועיים האחראים מטעם שרי התמ"ת והאוצר לביצוע החוק בנוגע למוצרי מזון – לפעול לזיהוי מקרים שבהם קיים צורך בהחלת פיקוח על מחירי מוצרים.

מבדיקת מבקר המדינה עולה, כי יחידת הפיקוח לא ביצעה בחינה יזומה של שוק מוצרי המזון לבדיקת הצורך בהחלת חוק הפיקוח על מוצרים חדשים, וזו נבחנה רק בעקבות תלונות צרכנים אשר הגיעו ישירות אליה.

משקי הבית בישראל הם הנפגעים העיקריים מניצול כוח השוק לרעה בענף המזון: הם אינם מאוגדים ואינם מהווים כוח משמעותי כיחידים, ולכן יכולתם להשפיע על פעילות הפיקוח היא מועטה. מרבית תלונות הצרכנים על מחירים לא מוצדקים לכאורה של מוצרים אינן מגיעות ליחידת הפיקוח עצמה, אלא למחוזות משרד התמ"ת. במחוזות אלו פועלים מפקחים האחראים על אכיפת חוק הפיקוח, וכן מטופלות תלונות על הפרת חוק הפיקוח. במקרים בהן מתקבלות תלונות על מחירי מוצרים שאינם בפיקוח, הן אינן מטופלות במחוזות, כיוון שלמעשה לא מתקיימת הפרה של חוק הפיקוח. זאת ועוד, תלונות אלו אינן מרוכזות או נרשמות במאגר מידע כלשהו, וממילא אינן מועברות ליחידת הפיקוח – גם אם מגיעות תלונות ממספר רב של צרכנים על מוצר שמחירו אינו מוצדק לכאורה.

משרד מבקר המדינה בחן שינויים במחירם הריאלי של כמה מוצרי מזון אשר קיימת ריכוזיות באספקתם – ביחס למדד מחירי המזון (ללא פירות וירקות) בניכוי מדד המחירים לצרכן – שיש בהם כדי להצביע על היתכנותו של צורך בהחלת פיקוח מחירים. הבחינה נעשתה לגבי מוצרים שנמצא עבורם מידע בנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. יודגש כי אין בתוצאות הבדיקה כדי להצביע על המלצה של משרד מבקר המדינה לצרוך מוצרים אלה או אחרים, אלא להדגים ולהמחיש את האפשרות שצריך להחיל פיקוח מחירים – צורך אשר לא נבדק על ידי יחידת הפיקוח. להלן טבלה המציגה ארבעה מוצרים אשר לגביהם נמצאו עליות מחיר חריגות:

טבלה מס' 1: עליית מחירים של מוצרים חדשים

*     התקופה הנבדקת היא ממועד הסרת הפיקוח על המוצר (טרם כניסת חוק הפיקוח לתוקף).

נתוני הטבלה מצביעים על עליית מחירים ריאלית הגבוהה ממדד מחירי המזון הריאלי בתקופות שונות. הביקורת העלתה שיחידת הפיקוח לא בדקה את הסיבות שהביאו לעלייה החריגה במחירי המוצרים, וממילא לא בחנה את החלת הפיקוח עליהם.

בהחלטת הממשלה מדצמבר 2011 הומלץ לוועדת המחירים לשקול – באותם מקרים שבהם מתגלה הצורך להחיל פיקוח על מחירים – להפעיל מנגנון דו-שלבי להחלת הפיקוח על המוצר הספציפי: בשלב הראשון החלת הפיקוח לפי פרק ז' לחוק, ואחר כך העברתו לפיקוח לפי פרקים ה' או ו' לחוק אם וכאשר יתעורר הצורך בכך. כל זאת תוך הקפדה על אי-פגיעה באינטרס הציבורי.

בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממרץ 2012, ציינה יחידת הפיקוח, כי תבדוק את האפשרות לביצוע בחינה יזומה של שוק מוצרי המזון.

מעקב והסרת הפיקוח ממחירי מוצרים

הסרת הפיקוח נעשית באישור ועדת המחירים, אשר בידיה עומדת האפשרות להמליץ על הסרת הפיקוח לחלוטין או על הורדת רמת הפיקוח והעברתו לפיקוח לפי פרק ז' לחוק, לאחר דיון בנושא.

יחידת הפיקוח וועדת המחירים ממליצות על יישום הפיקוח לפי פרק ז' לחוק במקרים שבהם נבחנת האפשרות להסיר את הפיקוח כליל. כך לדוגמה הורדה רמת הפיקוח על מחירי הפסטה, האטריות, המרגרינה והמיונית, ומוצרים אלה הועברו לפיקוח לפי פרק ז' לחוק למשך כמה שנים, טרם הוסר מעליהם הפיקוח. במועד סיום הביקורת פיקח משרד התמ"ת על מוצר אחד בלבד לפי פרק ז' לחוק.

בפרק ז' לחוק נקבע כי על חברה אשר ברשותה מוצר המפוקח לפי פרק זה תחול חובת דיווח על רווחיות אחת לשנה, וכן חובת דיווח על מחירים אחת לתקופה אשר תיקבע בצו. הדיווח ייעשה במתכונת שהמפקח רשאי לקבוע ולפרסם ברשומות.

עוד עולה, כי בדומה להחלת פיקוח על מוצרים, אין ליחידת הפיקוח נוהל הקובע אילו מדדים ומאפיינים ייבחנו לצורך קבלת החלטה בדבר הסרת הפיקוח ממחירי מוצרים, וכן אין לה אמות מידה ברורות הקובעות באילו מקרים יוסר הפיקוח ממחירו של מוצר ובאלו מקרים תורד רמת הפיקוח. לאחר שהוסר הפיקוח מעל מחירו של מוצר, יחידת הפיקוח לא מבצעת מעקב אחר התפתחות השוק או אחר מחירו של המוצר.

ביטחון תזונתי

ביטחון תזונתי מוגדר כ"מצב שבו לכל אדם יש כל הזמן נגישות פיזית וכלכלית לכמות מספקת של מזון בריא ומזין אשר מתאים להעדפותיו וצרכיו התזונתיים ומאפשר קיום חיים פעילים ובריאים".

בשנת 2005 קבע בית המשפט העליון כי "ניתן להניח, בלא לקבוע מסמרות בדבר, כי מחובת המדינה על פי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו נגזרת החובה לקיים מערכת שתבטיח 'רשת מגן' למעוטי האמצעים בחברה, כדי שמצבם החומרי לא יביאם לכלל מחסור קיומי. במסגרת זו עליה להבטיח שלאדם יהיה די מזון ומשקה לקיומו; מקום מגורים…; תנאי תברואה נסבלים ושירותי בריאות…".

בשנת 2007 הגיש ארגון "לתת" עתירה לבג"ץ וביקש להכיר בזכות לביטחון תזונתי כזכות יסוד, ובחובתה של הממשלה לדאוג לביטחונם התזונתי המינימלי של אזרחיה. העתירה נמחקה עקב נכונותה של המדינה להקים ועדה בין-משרדית לבחינת הנושא. במאי 2007 הוקמה ועדה בין-משרדית לבחינת אחריות הממשלה בנושא, ועדת איצקוביץ, שהגישה את המלצותיה לשר הרווחה דאז, חבר הכנסת יצחק הרצוג, במרץ 2008.

ועדת איצקוביץ מצאה כי הזכות לביטחון תזונתי הוכרה בכמה אמנות ומסמכים בין-לאומיים, ואף מעוגנת בחוקותיהן של עשרות מדינות. עוד קבעה הוועדה כי אף שבישראל הזכות למזון אינה מעוגנת בחוק במפורש, הרי יש הרואים בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו חוק שמקנה לכל אדם בישראל את הזכות לתנאי חיים נאותים.

ועדת איצקוביץ מצאה כי מאז ומתמיד הכירה מדינת ישראל באחריותה של הממשלה לדאוג לצרכיו של מי שאינו מסוגל להשתלב בשוק העבודה, או מי ששוק העבודה אינו מעניק לו הכנסה ברמה מספקת. הוועדה מצאה כי בשנות השמונים של המאה העשרים הלכה והתבססה מדיניות ממשלתית של מעבר מסובסידיה למצרך לסובסידיה לנצרך. במקביל, נסוגו המדינה והרשויות המקומיות מאחריותן להפעלת מוסדות רווחה והעבירו את האחריות לגורמים פרטיים ולמגזר השלישי. במהלך שנות התשעים חלה עלייה בהיקף האוכלוסייה הנזקקת, ובשנת 2001 החלו קיצוצים נרחבים במערכת הביטחון הסוציאלי, מה שהביא להעמקת המצוקה של שכבות רחבות בציבור. עוד קבעה ועדת איצקוביץ בסקירתה, כי הקיצוץ בקצבאות השונות (הבטחת הכנסה, ילדים, זקנה, אבטלה ומזונות) ושחיקתן הביאו לכך שמקבלי הקצבאות מתקשים לשמור על רמת חיים בסיסית ולספק מזון למשפחתם בצורה סדירה ומספקת.

ועדת איצקוביץ קבעה כי ויתור על מזון חיוני המבוסס על הסל הבסיסי, שנחשב למינימלי והולם, מבטא מצוקה כלכלית. עוד קבעה כי הממשלה יכולה לפעול במגוון דרכים למימוש זכותם של האזרחים למזון: חלוקת מזון לנזקקים, תמיכה כספית ישירה לנזקקים, תמיכה כספית עקיפה באמצעות מערכת המס, סבסוד מוצרי מזון בסיסיים ופיקוח על המחירים.

בשנת 2008 הכין משרד הבריאות סל מוצרים בסיסי, העונה על הצורך המינימלי של אדם לתזונה הולמת, ואמור לספק את מלוא התצרוכת של רכיבי תזונה שונים. הסל הבסיסי כולל רשימה של קבוצות מזונות (דגנים, ירקות, פירות, חלב ומוצריו, בשר) ואת מספר המנות שיש לצרוך מכל אחת מהקבוצות בחלוקה לפי קבוצות גיל. כל אחת מקבוצת המזונות כוללת רשימה של מוצרי מזון אפשריים לצריכה.

בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2012, ציין משרד הרווחה, כי בהתאם למתווה שהוסכם עם משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר, התקשר המשרד עם ארגון "הג'וינט" לביצוע הפעולות הבאות: קביעת דירוג איכות לעמותות; איגוד ותיאום בין עמותות בכל הנוגע לאיסוף מזון וחלוקתו; הפעלת מנגנון להבטחת הקצאה יעילה של מזון; והקמת מערך מחשוב מסייע. משרד החקלאות ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2012, כי מעבֵר למוצרי החלב והביצים, הגדרת סל מוצרי מזון בסיסי למוצרים שבאחריות משרד החקלאות היא בעייתית בענפים שבהם קיימים תחרות מלאה, תנודות בשל ייצור עונתי או ריבוי שחקנים, וכי פיקוח על מחירם של מוצרים אלו כמענה לביטחון התזונתי לא נראה כפתרון מתאים.

בדוח שפרסמה ועדת קדמי ביולי 2012, הומלץ לקבוע רשימת מוצרים שהפיקוח עליהם ייעשה לפי פרק ז' לחוק. בגין מוצרים אלו יידרש דיווח של היצרן על רווחיות אחת לרבעון, ומוצרים שהרווח עליהם אינו סביר יוחל עליהם פיקוח לפי פרק ה' לחוק.

באוגוסט 2011 עבר בכנסת חוק המועצה הארצית לביטחון תזונתי, התשע"א-2011, שנכנס לתוקפו בפברואר 2012. החוק מסדיר את הקמתה של מועצה ארצית לביטחון תזונתי, אשר תפקידה לייעץ לשר הרווחה כיצד לקדם את הביטחון התזונתי של תושבי ישראל וכיצד לתכנן מדיניות בנושא זה. ייתכן שמועצה כזאת תוכל לסייע למשרדי הממשלה הרלוונטיים ביישום ההמלצות הנזכרות לעיל.

משרד הרווחה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי בימים אלו הוא עוסק בכינונה של המועצה הארצית לביטחון תזונתי ואיתור הנציגים ממשרדי הממשלה השונים והגופים האחרים, כנדרש בחוק.

שיקולים חברתיים ובריאותיים בפיקוח על המחירים

שיקולים חברתיים: אחד הטעמים להחלת פיקוח על מחירי מוצרים מסוימים הוא "היותם מוצרים חיוניים ובסיסיים, ושלגביהם ישנה מדיניות חברתית של המדינה…".

אחת הדוגמאות שמביא הדוח היא מחירי הלחם מקמח מלא. כבר בשנת 2003 פנה משרד הבריאות למפקחת לשעבר בבקשה לפקח על מחירי לחם מקמח מלא, היות שהקמח הלבן הנו דל ברכיבים חיוניים לבריאות. בפנייה צוין כי מסקר שערכו בנושא "מצב בריאות ותזונה לאומי ראשון", עולה כי האוכלוסייה הענייה הצורכת לחם ופיתות כמזון בסיסי סובלת מעודף משקל והשמנה מחד גיסא, ומחוסרים תזונתיים מאידך גיסא. פנייה זו לא הובילה לבחינת הנושא על ידי יחידת הפיקוח או על ידי ועדת המחירים.

בשנת 2011, במסגרת דוח ממצאי מעקב בנושא "מניעת השמנה", סקר משרד מבקר המדינה את המלצות הוועדה שהקים משרד הבריאות. בשנת 2006 המליץ כוח המשימה על נקיטת צעדים רב-תחומיים למניעת השמנה, ובהם פיקוח על מחיריהם של כמה מוצרי מזון בריאים בעלי ערך קלורי נמוך, כדי לאפשר תזונה נאותה לכלל אזרחי המדינה. אף על פי שמשרד התמ"ת השיב לממצאי הדוח ואמר שמזון בריא אינו עומד בתנאי חוק הפיקוח, מצא לנכון משרד מבקר המדינה להעיר כי על המשרדים הרלוונטיים לשקול את המלצות ועדת כוח המשימה.

לדעת משרד מבקר המדינה, בשעה שבוחנים החלה או הסרה של פיקוח על מחירם של מוצרי מזון מסוימים, אין לשקול רק שיקולים כלכליים, אלא יש לתת למונחים המופיעים בחוק הפיקוח – כמו "מצרך חיוני" ו"טובת הציבור" – פרשנות תכליתית, המשקפת גם יעדים חברתיים ובריאותיים. זאת כדי להתחשב בציבור בכלל ובשכבות החלשות בפרט.

לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי התמ"ת והאוצר, בשיתוף משרד הבריאות, לשקול גם הוספה מפורשת, ככל שתידרש, של אמות מידה המתייחסות לשיקולים חברתיים ובריאותיים בתהליך קבלת ההחלטות.

ייצוג ציבור הצרכנים לפני ועדת המחירים

חוק הפיקוח מורה על מינויה של ועדת מחירים בראשות נציג משרד האוצר, אשר משתתפים בה חברים נוספים ממשרד האוצר וממשרד התמ"ת, ושאחד מהם הוא המפקח על המחירים. תפקידי ועדת המחירים הם כדלהלן: לייעץ לשר טרם החלת פיקוח על מוצר וטרם קביעת מחיר של מוצר, ולדון ולהחליט בבקשה להעלאת מחיר כאשר העניין מובא בפנייה על ידי המפקח על המחירים.

הביקורת העלתה כי כאשר ועדת המחירים מקבלת החלטות עקרוניות בנוגע למוצריהן של החברות המפוקחות, היא מעבירה אותן קודם לעיונן של החברות המושפעות מהחלטות אלו ואף מבצעת שימוע. חלק מהדיונים מתקיימים בעקבות בקשה של החברות המפוקחות, ומתבססים על נתונים שהן מספקות. אולם ועדת המחירים אינה בוחנת את עמדותיו של ציבור הצרכנים, שהוא המושפע המרכזי מן ההחלטות בדבר הפיקוח על מוצרי המזון. עמדת הצרכנים והאינטרסים שלהם אינם מובאים בחשבון בעת שהיא מקבלת את החלטותיה.

מודעות צרכנית

על פי חוק הפיקוח, משרדי התמ"ת והחקלאות מפרסמים בעיתונות וברשומות כל החלה, הסרה או הורדה של רמת הפיקוח על מוצרי מזון, וכן שינויים במחיר המפוקח. נוסף לכך מפרסם משרד התמ"ת באתר האינטרנט שלו את רשימת מוצרי המזון שחל עליהם פיקוח.

סקר שערך מינהל מחקר וכלכלה בשנת 2009 הראה כי מתקיים "חוסר מודעות של חלק ניכר מהצרכנים בנוגע לקיומו או העדרו של פיקוח על מחירי מוצרים בתחום המזון, לרבות מוצרי יסוד". סקר אחר שנערך על ידי מכון מחקר בסוף שנת 2010 העלה ממצאים דומים.

באוקטובר 2011 הגישה קבוצה של חברי כנסת הצעת חוק שעניינה חיוב בעלי עסקים להציג מודעה ולפרט בה את המוצרים בפיקוח הנמכרים בבית העסק ואת מחירם, וכן חיוב היצרן לסמן את המוצרים בפיקוח במילים: "במחיר מפוקח על ידי הממשלה". ב-22.1.12 קיימה ועדת השרים לענייני חקיקה דיון בהצעת החוק והחליטה להתנגד לה.

קביעת המחירים שבפיקוח

בשנת 2009 ביצע מינהל מחקר וכלכלה סקירה של המוצרים והשירותים שמחירם בפיקוח, וניתוח השפעת הפיקוח על הוצאות משק הבית. בסקר נמצא כי ההוצאה של משקי בית על מוצרים ושירותים שמחירם בפיקוח מהווה כ-11% בממוצע מההוצאה לתצרוכת. בחמישון התחתון, אחוז ההוצאה על מוצרים ושירותים בפיקוח עומד על כ-14.1%. מכאן שלקביעת המחירים המפוקחים יש השפעה משמעותית על הצרכן בכלל, ועל השכבות החלשות בפרט.

משרד מבקר המדינה מעיר כי בניגוד לקבוע בדוח סוארי, לא ביצע משרד התמ"ת עדכון בסיסי של המחירים אחת לשנה אלא אחת לכמה שנים בלבד. על פי רוב בוצע העדכון הבסיסי רק כאשר הגיעה דרישה להעלאת מחירים מן החברות המפוקחות עצמן.

בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממרץ 2012, ציינה יחידת הפיקוח כי מעת לעת היא מבצעת עדכון בסיסי לחברות המייצרות את המוצרים שבפיקוח. לדבריה, עדכון זה מתבצע על פי דוח סוארי שנכתב על ידי גורמי כלכלה בכירים ואנשי אקדמיה. העדכון מתבצע בעיקר במקרים האלה: החברות המפוקחות טוענות לרווחיות נמוכה; משרד התמ"ת מעריך כי רווחיות החברות חורגת מהמקסימום המותר; יש צורך בעדכון מחירי התשומות או בעדכון שוטף במחיר תשומה משמעותית שאין לה מחיר בפרסום בין-לאומי או בלמ"ס. יחידת הפיקוח אינה רואה מקום לבצע בדיקות שיאשרו לה כי הרווחיות היא בתחום המותר.

משרד מבקר המדינה מעיר כי אמות המידה, שדוח סוארי מהווה חלק בלתי נפרד מהן, מחייבות את יחידת הפיקוח, ועל פיהן יש לבצע עדכון בסיסי אחת לשנה בגין השנה הקודמת. מטרת העדכון הבסיסי לפצות על חוסר הדיוק בעדכון השוטף. משרד מבקר המדינה מעיר גם כי אי אפשר לדעת אם הרווחיות נמצאת בתחום המותר ללא ביצוע העדכון הבסיסי כאמור לעיל.

אכיפת חוק הפיקוח

חוק הפיקוח קובע כי אין למכור מוצר או שירות בפיקוח במחיר העולה על המחיר שנקבע (להלן – הפקעת מחירים), וכי מי שעובר על כך דינו מאסר שלוש שנים או קנס של כ-200,000 ש"ח. משרד התמ"ת אחראי על אכיפתו של חוק הפיקוח בכל הנוגע לאיסור הפקעת מחירם של מוצרי מזון בפיקוח, כולל אלו הנמצאים בפיקוחו של משרד החקלאות.

פעולות הביקורת והאכיפה מתבצעות על ידי מפקחים של מינהל סחר פנים, הפועלים בארבעת המחוזות של משרד התמ"ת, בשיתוף עם התובעים המחוזיים והתובעת הראשית של המשרד. אולם אכיפתו של חוק הפיקוח איננה מתבצעת כדבר שבשגרה, אלא אגב תלונות המתקבלות מאזרחים, או במסגרת ביקורות בבתי עסק הבודקות את העמידה בהוראות חוק הגנת הצרכן. צרכן המתלונן על הפקעת מחירים נדרש להגיש תלונה ולהגיע למשרדי המחוז לצורך מתן עדות. לאחר קבלת העדות, במרבית המקרים מתבצעות ביקורת יזומה של מפקחי התמ"ת בבית העסק וקניית ניסיון של המוצרים המפוקחים, ולאחריהן מתקבלת החלטה בדבר פעולת האכיפה.

מנתוני משרד התמ"ת עולה כי מתחילת שנת 2006 עד אמצע שנת 2011 התקבלו במחוזות השונים 1,258 תלונות בנושא הפקעת מחירים לכאורה. מתוכן נפתחו 725 תיקי תלונה שנבדקו. באותה תקופה נערכו גם 272 ביקורות יזומות על ידי מפקחי המחוז. תוצאותיהן של הביקורות היזומות והתלונות שנבדקו מועברות לתובעים המחוזיים ולתובעת הראשית לשם החלטה על המשך הטיפול.

בשונה מעברות מסוימות בתחום הצרכנות, כמו למשל אי-הצגת מחירים, הפקעת מחירים איננה עברה שניתן להטיל בגינה קנס מינהלי. כך שאם נמצא כי נעברה עברה של הפקעת מחירים, כי אז בפני התובע של משרד התמ"ת עומדת אפשרות למתן התראה, הטלת כופר או הגשת כתב אישום. הביקורת העלתה כי מתחילת שנת 2006 ועד אמצע שנת 2011 נפתחו בלשכות המשפטיות במחוזות כ-500 תיקים על הפקעת מחירים, ובכ-120 מהם הוגשו כתבי אישום לבתי משפט. בין השנים 2000 ועד אפריל 2011 הוטל כופר ב-120 תיקי הפקעת מחירים.

משרד מבקר המדינה מעיר כי לאור המודעות הצרכנית הנמוכה למוצרי המזון שבפיקוח ולאור המוטיבציה הנמוכה של הצרכן להתלונן, על משרד התמ"ת לשקול להגביר את מאמצי הביקורת היזומה בתחום הפקעת המחירים. נוסף לכך, על משרד התמ"ת לשקול ליזום תיקון חקיקה שיאפשר החלת קנסות מינהליים בגין עברה זו – מה שעשוי לסייע בהעמקת פעילות האכיפה ובהגברת ההרתעה.

סיכום