Skip to content

המבקר: אי זיהוי משבר הדיור הוא כישלון ממשלתי

המבקר קובע, כי בידי הגופים העוסקים בשוק הדיור – ובראשם משרד הבינוי – אין מידע רלוונטי על השפעתם של השינויים במחירי הדיור על מצבם החברתי והכלכלי של משקי הבית ושרשות מקרקעי ישראל ומשרד הבינוי לא עמדו ביעדי הממשלה לשיווק. בתקופת ראש הממשלה אהוד אולמרט ב-2008 הסתמנה מגמה ברורה של עלייה חדה במחירי הדיור. אבל ממשלתו לא זיהתה מגמה זו ולא קיימה כל דיון אסטרטגי בנושא. גם בתקופת ראש הממשלה בנימין נתניהו המשיכו מחירי הדיור לנסוק, אבל, רק יותר משנה לאחר הקמתה, זיהתה ממשלתו את הצורך לבלום את העלייה החדה במחירי הדיור. וכך קרה שבשנים 2008 – 2013 חלה עלייה ריאלית חדה של כ-55% במחירי הדירות ו-30% במחירי שכר הדירה. משבר הדיור מסכן את חוסנו הכלכלי של המשק כולו

המבקר: אי זיהוי משבר הדיור הוא כישלון ממשלתי

המבקר קובע, כי בידי הגופים העוסקים בשוק הדיור – ובראשם משרד הבינוי – אין מידע רלוונטי על השפעתם של השינויים במחירי הדיור על מצבם החברתי והכלכלי של משקי הבית ושרשות מקרקעי ישראל ומשרד הבינוי לא עמדו ביעדי הממשלה לשיווק. בתקופת ראש הממשלה אהוד אולמרט ב-2008 הסתמנה מגמה ברורה של עלייה חדה במחירי הדיור. אבל ממשלתו לא זיהתה מגמה זו ולא קיימה כל דיון אסטרטגי בנושא. גם בתקופת ראש הממשלה בנימין נתניהו המשיכו מחירי הדיור לנסוק, אבל, רק יותר משנה לאחר הקמתה, זיהתה ממשלתו את הצורך לבלום את העלייה החדה במחירי הדיור. וכך קרה שבשנים 2008 – 2013 חלה עלייה ריאלית חדה של כ-55% במחירי הדירות ו-30% במחירי שכר הדירה. משבר הדיור מסכן את חוסנו הכלכלי של המשק כולו

המבקר יוסף חיים שפירא. צילום: יצחק הררי
המבקר יוסף חיים שפירא. ""דוח זה עוסק בנושא חשוב שנמצא על סדר היום הציבורי תקופה ארוכה ונוגע לרווחתם של אוכלוסיות רחבות, ונכון שיובא לידיעת הציבור במועד". צילום: יצחק הררי

מבקר המדינה השופט (בדימוס) יוסף חיים שפירא קובע בדוח משבר הדיור, כי בשנים 2010-2008 נכשלה הממשלה בזיהוי משבר הדיור ולא גיבשה מדיניות להתמודדות עם המשבר ולבלימתו, וכך קרה שבשנים 2008 – 2013 חלה עלייה ריאלית חדה של כ-55% במחירי הדירות ו-30% במחירי שכר הדירה. עוד קובע המבקר, כי אל מול מחירי הדיור הנוסקים עלתה ההכנסה הממוצעת של משקי הבית באופן מתון ושנתונים האלה מצביעים על הפגיעה בכוח הקנייה של השכירים, ובכלל זה ביכולתם של אלו המבקשים לרכוש את דירתם הראשונה, או המתקשים לשכור דירה.

לדברי המבקר הפגיעה קשה במיוחד במשקי הבית המתגוררים בשכירות בקרב ששת העשירונים הנמוכים, דהיינו 470,000 משקי בית.

המבקר קובע, כי בידי הגופים העוסקים בשוק הדיור – ובראשם משרד הבינוי – אין מידע רלוונטי על השפעתם של השינויים במחירי הדיור על מצבם החברתי והכלכלי של משקי הבית.

בתקופת ראש הממשלה אהוד אולמרט ב-2008 הסתמנה מגמה ברורה של עלייה חדה במחירי הדיור. אבל ממשלתו לא זיהתה מגמה זו כסיכון הדורש התייחסות ייחודית ולא קיימה כל דיון אסטרטגי בנושא. גם בתקופת ראש הממשלה בנימין נתניהו המשיכו מחירי הדיור לנסוק, אבל, רק יותר משנה לאחר הקמתה, זיהתה ממשלתו את הצורך לבלום את העלייה החדה במחירי הדיור וקבעה כי יש לקיים מדיניות דיור שמטרתה להוריד את מחירי הדירות תוך שימת דגש על דירות לצעירים (משפחות ויחידים) הרוכשים את דירתם הראשונה. אף על פי כן המשיכו מחירי הדיור לעלות בשנים ,2012-2011 אם כי באופן מתון יותר.

אי-יישום החלטות הממשלה, המחסור ביחידות דיור והיעדר היערכות מוקדמת שתאפשר להתמודד עם השינויים הצפויים בשוק הדיור (מנגנון ניהול סיכונים) הביאו לידי כך שעם פרוץ משבר הדיור בשנת 2008 לא היו בידי הממשלה אמצעים להתמודדות עם הזינוק במחירי הדיור ועם משבר הדיור ההולך ומעמיק.

פרסום הדוח בתקופת בחירות

באשר לפרסום הדוח בתקופת בחירות קובע המבקר: "דוח זה עוסק בנושא חשוב שנמצא על סדר היום הציבורי תקופה ארוכה ונוגע לרווחתם של אוכלוסיות רחבות, ונכון שיובא לידיעת הציבור במועד. עבודת ביקורת המדינה מתבצעת במקצועיות ועל פי שיקולים עניינים בלבד ואין זה ראוי שלוחות זמנים פוליטיים ישפיעו עליה".

עלייה חדה במחירי הדירות ושכר הדירה

דירות
החל משנת 2008 ועד דצמבר 2013, חלה עלייה ריאלית חדה של כ-55% במחירי הדירות, בקצב שנתי ממוצע של כ-9%

בתמונת המצב של שוק הדיור בישראל קובע המבקר, כי החל משנת 2008 ועד דצמבר 2013, חלה עלייה ריאלית חדה של כ-55% במחירי הדירות, בקצב שנתי ממוצע של כ-9%. קצב זה גבוה במידה ניכרת מקצב עליית מחירי הדירות הרב-שנתי, שהוא כ-2% בממוצע לשנה. עוד קובע המבקר, כי המחיר הממוצע של שכר הדירה עלה בכ-30%. וכפי שמלמדים הפרסומים מהימים האחרונים העלייה בשני התחומים האלה – נמשכת.

אחד הגורמים לכך, קובע המבקר, הוא מחסור בעשרות אלפי דירות שנוצר עקב היקפן המצומצם של התחלות הבנייה ביחס לגידול במספר משקי הבית.

מחירי דיור נוסקים – מול עליית שכר מתונה

אל מול מחירי הדיור הנוסקים עלתה ההכנסה הממוצעת של משקי הבית באופן מתון. שתי מגמות אלו הביאו לידי הכבדה ניכרת בנטל הוצאות הדיור של משקי הבית, המשפיעה בעיקר על שכבות האוכלוסייה החלשות ועל אלו המשתייכות למעמד הביניים (להלן – משבר הדיור). להכבדה בנטל הוצאות הדיור עלולות להיות השלכות מרחיקות לכת הנוגעות לחייו ולרווחתו של הפרט ולחוסנו הכלכלי. אם ימשיכו מגמות אלו הן עלולות להשפיע לרעה על מצב המשק כולו.

מדדים נוספים המבטאים את משבר הדיור הם התמורות במדדי מחירי הדירות לעומת השכר החודשי למשרת שכיר ישראלי והתמ"ג (נתונים ריאליים לשנים 2013-2005). הנתונים האלה מצביעים על הפגיעה בכוח הקנייה של השכירים, ובכלל זה ביכולתם של אלו המבקשים לרכוש את דירתם הראשונה.

פגיעה קשה בשוכרי דירות

לדברי המבקר הפגיעה קשה במיוחד במשקי הבית המתגוררים בשכירות בקרב ששת העשירונים הנמוכים, דהיינו 470,000 משקי בית. אף שמדובר בסך הכול ב-20% ממשקי הבית במדינת ישראל, שיעורם הוא כ-73% מסך משקי הבית השוכרים דירות. עוד נמצא כי שיעור ההוצאות על שכר דירה מההכנסה נטו בקרב שלושת העשירונים הנמוכים (כ-285,000 משקי בית) עמד על רף של 30% או עבר אותו. פריצת רף זה מעידה על פגיעה אפשרית ביכולתם של משקי הבית לממן צורכי מחיה בסיסיים, היא מגבירה את הסיכון הכלכלי שלהם ועלולה להביא לידי פגיעה ממשית ברמת חייהם.

מחסור בהיצע הדירות והיעדר מגוון בגודלן

נמצא כי בשנים 2012-2002 נוצר פער מצטבר בין מספר התחלות הבנייה למספר משקי הבית שהסתכם ב-53,000 יחידות דיור (להלן – יח"ד או דירות). נתוני משרד הבינוי מראים מחסור כולל של כ-115,000 יח"ד. הפערים בין ההיצע לביקוש תרמו לעלייה ניכרת במחירי הדיור. לפי מחקר של בנק ישראל משנת 2011 המחסור בדירות מסביר כ-37% מהעלייה במחירי דירות וכ-75% מהעלייה במחירי שכר הדירה בשנים האמורות.

המידע הממשלתי על הביקוש ועל מחירי הדיור לקוי ואיכותו נמוכה

המבקר קובע, כי בידי הגופים העוסקים בשוק הדיור – ובראשם משרד הבינוי – אין מידע רלוונטי על השפעתם של השינויים במחירי הדיור על מצבם החברתי והכלכלי של משקי הבית. זאת ועוד, אין עומד לרשותם מידע מהימן דיו על נטל הוצאות הדיור של האוכלוסייה המתגוררת בדירות שבבעלותם; מציאות כזאת פוגעת ביכולתו של משרד הבינוי לגבש מדיניות בתחום הדיור.

יתרה מזאת, הגופים האמורים לא פיתחו מודלים שיסייעו בידם לאמוד את הביקושים בשוק הדיור ולאפיינם. לפיכך, היצע הדירות עלול שלא להתאים לצרכים הן מבחינת מיקומן של הדירות הן מבחינת גודלן.

משנת 2007 כ-25% מכלל העסקאות לרכישת דירות היו למטרת השקעה. אף שהמשקיעים יוצרים חלק ניכר מהביקושים בשוק הדיור, משרדי הבינוי והאוצר לא בחנו באופן שיטתי את ההשפעות של רכישה לצורך השקעה על שוק הדיור, וזאת כדי לקבוע מדיניות מושכלת ביחס להשפעות אלו.
המידע הרב בנושא המקרקעין ושוק הדיור המצוי בידי משרדי הממשלה והגופים הרלוונטיים האחרים (כמו רשות המסים) מנוהל במערכות שונות ללא כל קישור ביניהן ומתוחזק באופן מפוצל וחלקי.

רק 6% מכלל הדירות שבנייתן החלה בשנת 2013 היו דירות שבהן עד שלושה חדרים לעומת כ-42% דירות כאלו שבנייתן החלה בשנת 1980. ההיצע הנמוך של דירות קטנות פוגע בהלימה בין צורכי חלק ממשקי הבית ובין מצאי הדירות המתאים להם וגורם להכבדה שלא לצורך בנטל הוצאותיהם על דיור.

החלטות הממשלה בשנים 2007-2005 (לפני פרוץ משבר הדיור) נותרו בגדר "אות מתה"

בשנים 2007-2005 קיבלה הממשלה כמה וכמה החלטות העשויות להשפיע השפעה של ממש על שוק הדיור, ובהן הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל (כיום רשות מקרקעי ישראל), תוכנית לאומית אסטרטגית לפיתוח הנגב, מתן תוקף לתוכנית מתאר ארצית – תמ"א 35, גיבוש תוכנית חומש מוסכמת לתכנון ופיתוח של קרקע למגורים ולתעסוקה. אולם יישומן של חלק מהחלטות, דוגמת הרפורמה ברמ"י, התעכב וחלקן האחר, דוגמת גיבוש תוכנית חומש לתכנון ולפיתוח הקרקע למגורים ולתעסוקה, אף לא יושם כלל ונותר בגדר "אות מתה".

כפועל יוצא מכך, התפוקות של שרשרת הייצור של יחידות דיור בשנים 2007-2005 לא נתנו מענה הולם ליעדי התכנון והשיווק שהציבה הממשלה בהחלטותיה ובתכניותיה והן לא הלמו את צורכי שוק הדיור.

אי-יישום החלטות הממשלה, המחסור ביחידות דיור והיעדר היערכות מוקדמת שתאפשר להתמודד עם השינויים הצפויים בשוק הדיור (מנגנון ניהול סיכונים) הביאו לידי כך שעם פרוץ משבר הדיור בשנת 2008 לא היו בידי הממשלה אמצעים להתמודדות עם הזינוק במחירי הדיור ועם משבר הדיור ההולך ומעמיק. היעדר היערכות לקראת משברים שכאלו היא ליקוי מהותי בסדרי מינהל תקין ובעבודת המטה הממשלתית.

הכשלון הממשלתי

המבקר קובע, כי בשנים 2010-2008 נכשלה הממשלה בזיהוי משבר הדיור ולא גיבשה מדיניות להתמודדות עם המשבר ולבלימתו.

בתקופת אולמרט – אף שכבר במהלך 2008 הסתמנה מגמה ברורה של עלייה חדה במחירי הדיור, הממשלה ה-31 בראשותו של אהוד אולמרט, שכיהנה באותה עת, לא זיהתה מגמה זו כסיכון הדורש התייחסות ייחודית ולא קיימה כל דיון אסטרטגי בנושא. היא גם לא קבעה כי יש לנקוט אמצעים כלשהם כדי למתן או לבלום את עליית המחירים וממילא לא גיבשה תוכנית כוללת לשינוי מגמה זו. לכן, בשנים 2010-2008 גדלו הפערים בין ההיצע לביקוש בשוק הדיור ומחירי הדיור עלו בתקופה זו בכ-36% במונחים ריאליים ועמם ההכבדה בנטל הוצאות הדיור. תהליך זה הוא הלכה למעשה משבר הדיור הנוכחי.

בתקופת נתניהו – בעוד מחירי הדיור נוסקים, רק ביולי 2010, יותר משנה לאחר הקמתה, זיהתה הממשלה ה-32 בראשותו של מר בנימין נתניהו, את הצורך לבלום את העלייה החדה במחירי הדיור וקבעה כי יש לקיים מדיניות דיור שמטרתה להוריד את מחירי הדירות תוך שימת דגש על דירות לצעירים (משפחות ויחידים) הרוכשים את דירתם הראשונה. אף על פי כן המשיכו מחירי הדיור לעלות בשנים 2012-2011 אם כי באופן מתון יותר.

לא הייתה תוכנית אסטרטגית ממשלתית – על רקע זה קובע המבקר, כי רוב התוכניות להאצת הבנייה לא קודמו בשל חוסר התאמתן לתנאי הסף שנקבעו לקידום התכניות; משרדי הממשלה פעלו בלי שגובשה תוכנית עבודה אסטרטגית רב-שנתית ובלי שנקבעו יעדי מדיניות מוסכמים ומתואמים בין הגופים הנוגעים לעניין התשתיות הנדרשות לשכונות מגורים. פעולות אלו היו מבוזרות בין הגופים השונים ובלי שמונה גוף מטה; ומזכירות הממשלה לא קיימה מעקב שיטתי אחר יישום החלטות הממשלה שרבות מהן לא יושמו או שיישומן התעכב.

ליקויים במימון ובמיסוי

באשר להיבטים במימון בשוק הדיור וצעדי מיסוי מקרקעין, קובע המבקר, כי המידע הממשלתי על הביקוש לדיור ועל מחירי הדיור לקוי ואיכותו הייתה נמוכה. מבנק ישראל, הפועל על פי מטרותיו הקבועות בחוק, לא ניתן לצפות, כי ישמש הגורם המרכזי הפועל בתחום הדיור. הביקורת העלתה ליקויים בפעילות משרד האוצר באשר להשלכות של מיסוי המקרקעין על מצוקת הדיור. מדובר בכל השנים שבהן עוסק הדוח אך בעיקר משנת 2010.

ליקויים באיכות הנתונים

כרטסת מחירי נדל"ן (כרמ"ן) היא מערכת מידע שמופעלת ברשות המסים בישראל לתיעוד ועיבוד נתוני עסקאות במקרקעין משנת 1989. המערכת משמשת את הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס) וגורמים ממשלתיים נוספים, בין היתר בחישוב מדדים.

הגופים השונים במשק מסתמכים על הנתונים המצויים בקובץ הכרמ"ן לצורך ניפוי עסקאות. לדוגמה, המודל שהשמאי הממשלתי משתמש בו לצורך מדידת השינויים במחירי הדירות מתבסס רק על נתוני רכישת דירות של ארבעה חדרים ומסנן עסקאות לרכישת דירות שמספר חדריהן אחר. משרד הבינוי והלמ"ס בודקים את הסבירות למחיר מ"ר בעסקה המדווחת ומסננים עסקאות שבהן החריגה על על תקרה מסויימת. הלמ"ס בודקת את הסבירות של היחס בין שטח הדירה למספר החדרים ואין היא כוללת בחישוב המדד דירות שמספר חדריהן גדול מחמש. לפיכך נתונים על מספר חדרים ושטח דירה משפיעים על מדידות המחירים שהגופים האמורים עושים.

המבקר מעיר כי לבד מפגיעה ביכולת בקרת נכונות השומה העצמית המדווחת לרשות המסים בעריכת שומה מיסוי מקרקעין לעסקאות על ידי מפקחי מיסוי מקרקעין, ליקויים באיכות הנתונים מביאים לידי הטיה במדידת שינויים במחירי הדירות שהגופים השונים במשק מבצעים. הגופי האמורים מסתמכים על בסיס הנתונים בקובץ הכרמ"ן, וליקויים באיכותם של הנתונים המופעים בו פוגעים ביכולתם של הגורמים הרלוונטים לקבל החלטות מושכלות.

עוד מציין המבקר, כי אין רשות המסים עושה בקרה על אמינות הנתונים הנכללים בטופסי ההצהרה לצורכי מס שבח ורכישה, ואף לא על אמינות הנתונים שמילאו מפקחי המיסוי בעצמם בטפסים שבהם שדות ריקים.

נתונים סותרים

המבקר גילה, כי שמשרדי הממשלה מפרסמים נתונים שונים, ולעתים סותרים, בנוגע לשינויים במחירי הדירות. לדוגמה, בשנת 2012 מדד מחירי הדירות של הלמ"ס עלה בכ-8.5% לעומת עלייה של כ-2% לפי נתוני משרד הבינוי וכ-5% לפי חישובי השמאי הממשלתי. בשנת 2008 עלה מדד מחירי הדירות לפי נתוני הלמ"ס בכ-10.6% לעומת עלייה של 2.8% בלבד במחיר החציוני של דירה חדשה לפי נתונים של מינהל הכנסות המדינה ושל משרד הבינוי.

מהאמור לעיל עולה כי משרד הבינוי והשמאי הממשלתי אינם מפרסמים לציבור את אמות המידה המפורטות לצורך ניכוי העסקאות החריגות, באופן שלא ייכללו בנתונים המשמשים לחישובים. עוד נמצא כי השמאי הממשלתי בוחר את אותן עסקאות חריגות לא על סמך אמות מידה קבועות אלא מסתמך על ניסיונו המקצועי באיתור עסקאות כאלו. כמו כן, מינהל הכנסות המדינה אינו מפרסם לציבור טבלאות של נתונים עתיים עוקבים על עוקבים על מחירי הדירות, ולכן לא ניתן להשוות בין השינויים שחלו בנתונים אלו במרוצת הזמן.

המבקר מעיר, כי ריבוי נתונים, שלעיתים אף סותרים זה את זה, והיעדר ההסברים בעניינם מביאים לידי אי-בהירות המקשה על הממשלה ועל גופים אחרים לקבל החלטות בנושא.

ליקויים ברשות מקרקעי ישראל

מועצת מקרקעי ישראל (רמ"י) אמונה על קביעת מטרות ויעדים קרקעיים ועל קביעת מדיניותה של רמ"י. אולם לאורך שנים לא קבעה מועצת מקרקעי ישראל מדיניות ברורה בנושאי השיווק ולא קיבלה החלטות מפורשות הנוגעות לשיווק מקרקעין למגורים שמכוחן ייגזרו המדיניות, המטרות והיעדים הספציפיים של רמ"י ושל משרד הבינוי.

רמ"י ומשרד הבינוי לא עמדו ביעדי הממשלה לשיווק. יתרה מזאת, לא נמצא כי התקיים דיון או בירור כלשהו במסגרת גופים אלו בנוגע לאי-השגת היעדים. רמ"י ומשרד הבינוי גם לא ניתחו מצב זה, וממילא לא העלו בפני הממשלה את חוסר יכולתם לעמוד ביעדים שקבעה, כדי לאפשר לה להיערך למתן פתרונות אלטרנטיביים להשגת יעדי השיווק.

נוסף לכך, נראה כי רמ"י לא הציגה לממשלה תמונת מצב מלאה של שוק הנדל"ן, שתאפשר לה לקבוע יעדים ריאליים בהחלטותיה הנוגעות לנושא זה התואמים למידע השיווקי המצוי בידיה.

רמ"י ומשרד הבינוי לא התאימו את השיווק של יחידות הדיור להתפתחות אזורי הביקוש למגורים ולגידול משקי הבית, על פי המחוזות השונים בארץ.

חלק ניכר ממלאי הקרקעות המופיע בתכניות העבודה לשיווק של רמ"י ושל משרד הבינוי אינו זמין בפועל לשיווק בשל חסמים למיניהם. בעקבות כך נרשם פער גדול בין מספר יחידות הדיור המופיע בתכנית העבודה למספר המפורסם לשיווק. פער גדול נוצר גם בין מספר יחידות הדיור שפורסמו ובין מספר יחידות הדיור שבגינן נחתמו בפועל עסקאות.

השפעת מחירי הקרקע

למחיר הקרקע חלק מרכזי במחירי הדיור. כאשר היצע הקרקעות למגורים קטן באופן יחסי ואינו נותן מענה לביקוש, מחירי הדיור עולים ובהתאם גם מחירי הקרקע. אם כך, ככל שישווקו יותר קרקעות יגדל ההיצע; הדבר ימתן את עליית מחירי הדיור ועשוי למנוע את העלייה במחירי הקרקע.

המבקר מצא, כי במרכז הארץ אחוז התייקרות הקרקע תואם לאחוז עליית מחירי הדיור, דהיינו ביקוש גבוה לדיור והיצע מוגבל של קרקע לבנייה. לעומת זאת, בפריפריה שבה רוב הקרקעות מצויות בניהולה של רמ"י, המתאם חלש יותר; וזאת משום שניתן למתן את עליית מחירי הדיור באמצעות שיווק נרחב של קרקעות בפרק זמן קצר יותר. יוצא איפא ששיווק נרחב של קרקע עשוי לתרום לירידה במחירי הדיור.
יחד עם זאת נמצא, כי גם כאשר מחיר הקרקע במכרזים שפרסמה רמ"י לכאורה ירד הן במרכז הארץ הן באזורי עדיפות לאומית, הוזלה זו אינה באה תמיד לידי ביטוי במחירי הדיור.

על כך מציין המבקר, כי כפי שהשתקף בנתונים, ירידה לבדה במחירי הקרקע, ללא טיפול בהיצע הכולל של יחידות דיור זמינות לשיווק, לא הביאה לידי הוזלה במחירי הדיור.

יוצא אפוא שבסופו של דבר מחירי הדיור לא ישקפו בהכרח את המחיר הנמוך יחסית של הקרקע שהמדינה קיבלה בעבורה, אלא ישקפו את גובה הביקוש ליחידת דיור בפרויקט כלשהו או באזור מסוים, וכפועל יוצא ישקפו גם את המחיר שהיזם יהיה מוכן לשלם עבור הקרקע.

לדעת המבקר, פעולות של הורדת מחיר הקרקע ללא ביצוע פעולות משלימות להורדת מחיר של יחידת דיור פוגעות ביכולתם של הגופים הרלוונטיים להוריד או לכל הפחות למתן את מחירי הדיור. מן הראוי שרמ"י תגביר את קצב שיווק הקרקעות בד בבד עם ביצוע פעולות נוספות שיבטיחו את השתקפותה של ההוזלה גם במחירי הדיור לרוכש הפרטי.

לישובים רבים אין תוכנית מתאר

המבקר קובע, כי תוכנית המתאר הארצית המשולבת לבניה, לפיתוח ולשימור, תמ"א 35, אשר קודמה על ידי מינהל התכנון ואושרה על ידי הממשלה בסוף שנת 2005, במטרה לתת מענה לצורכי הבנייה והפיתוח של המדינה תוך שמירה על השטחים הפתוחים ועל עתודות הקרקע לדורות הבאי, לא עודכנה וליישובים רבים אין תוכנית מתאר מעודכנת.

יתרה מכך, תהליך העדכון של התכנון הארצי (תמ"א 35) התעכב במנהל התכנון במשרד הפנים במשך שנים; לא נקבעו יעדים מפורטים לאישור תכניות למגורים במוסדות התכנון ולא גובשה תוכנית עבודה בין-משרדית; ומשרד הפנים אינו יודע מה גודלו של המלאי התכנוני ואינו יודע כמה יחידות דיור שאושרו בתכניות אכן זמינות לבנייה.

תוכניות רמ"י לא תאמו את הביקושים

מתברר עוד, על פי המבקר, כי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) לא הכינה תוכניות עבודה שנתיות ורב-שנתיות שיאפשרו לתכנן את כמות יחידות הדיור הנדרשת. התכניות שהגישה רמ"י למוסדות התכנון במחוזות השונים לא תאמו את הביקושים.

במשך שנים ועדות התכנון אישרו עשרות אלפי יחידות דיור פחות מהדרוש למשק. המלאי התכנוני נשחק ונגרעו ממנו כ-50,000 יח"ד.

אישור תכניות מפורטות נמשך זמן רב – כחמש שנים וחצי. במרכז יותר משבע שנים.

חלק ניכר ממלאי הקרקעות המופיע בתכניות העבודה לשיווק של רמ"י ושל משרד הבינוי והשיכון אינו זמין בפועל לשיווק.

תהליכי מימוש של התכניות גם הם ממושכים. לוקח כ-12 שנים מהגשת תוכנית לוועדות התכנון ועד שיש "דירה בנויה".

דיור בר השגה

מדובר בדיור למי שאין ביכולתו לרכוש דירה במחירי השוק. דיור בר השגה מנקודת מבטו של הפרט, הוא דיור אשר עלותו למשק הבית אינה באה על חשבון צרכים חיוניים אחרים. מקובל לקבוע כי כאשר הוצאות הדיור של משק הבית גבוהות מ-30% מהכנסתו הפנויה, הדיור אינו נחשב "בר-השגה" (affordable), שכן הוא בא על חשבון צרכים אחרים, כמו טיפול רפואי או מזון. לכן בתחום זה מדובר בארץ בדירות השכרה לטווח ארוך ובבנייה ציבורית.

על רקע זה מצא המבקר, כי נמצאו ליקויים בפעילות משרד הבינוי, מינהל התכנון במשרד הפנים ורמ"י, אשר לא קבעו מהו היקף אוכלוסיית היעד לדיור בר השגה ושהפעלת מסלול "מחיר דירה למשתכן" לא השיגה את המטרה והניבה תפוקות דלות.

נמצאו ליקויים בהפעלת מסלול השכרה לטווח ארוך במחיר מפוקח. רק 4 מ-10 מכרזים שפרסם משרד הבינוי בשנת 2012 במסלול זה הסתיימו בהצלחה. מ-1,412 יחידות דיור שפורסמו שווקו רק 406, מהן רק 114 יחידות דיור בשכירות מוזלת ומפוקחת המיועדות לזכאים.

קבינט הדיור בממשלה הנוכחית (לפני פיטורי שר האוצר יאיר לפיד( קיבל לפחות 10 החלטות ובהן: "מע"מ אפס לרוכשי דירות" (מדובר בתזכיר חוק); הסדרת יחסי משכיר-שוכר בדירת מגורים" (מדובר בתזכיר חוק); ותוכנית ל"שיווק יחידות הדיור במתכונת מחיר מטרה". המבקר מבהיר, כי החלטות אלה שלא הגיעו לכדי מימוש בעת הביקורת, לא נבדקו במסגרת הביקורת הנוכחית.

משבר הדיור מסכן את חוסנו הכלכלי של המשק כולו

המבקר קובע, כי משבר הדיור, דהיינו עליית מחירי הדיור וההכבדה בנטל הוצאות הדיור, מסכן את חוסנם הכלכלי של משקי בית רבים ופוגע ברמת חייהם, ואף יותר מכך, הוא טומן בחובו סכנה לחוסן הכלכלי של המשק כולו. דיור נאות אינו רק ביטוי נדל"ני גרידא, זהו צורך אזרחי בסיסי. מעורבות הממשלה בשוק הדיור ובשרשרת הייצור של יחידות דיור מטילה לפתחה אחריות עליונה לקיום היצע של פתרונות דיור במחירים שאינם מכבידים יתר על המידה על האזרח ואינם פוגעים ביכולתו לממן את צרכיו הבסיסיים האחרים.

בדוח זה הועלו ליקויים מהותיים בהיערכותן של הממשלה ושל רשויות נוספות לטיפול במשבר הדיור ותוארו הכשלים בהתמודדות עמו. חלק מהליקויים מערכתיים, החוצים את הדרגים השונים הנושאים באחריות, והם מלמדים על בעיות מבניות בתפקוד הממשלה ובתפקודם של מכלול הגופי המעורבים בשרשרת הייצור של יחידות דיור.

הממשלה ומשרדיה התוו מדיניות דיור לאומית באופן לקוי. בהיבטים רבים הממשלה פועלת ללא מידע מלא מהימן ורלוונטי ונוקטת פעולות מאולתרות ובלתי מתוכננות. חלק ניכר מהחלטותיה לא יושם או שיישומן התעכב. הממשלה לא הצליחה להכווין את הביקושים מהמרכז לפריפריה וחלים עיכובים בפיתוחה של הפריפריה. שרשרת הייצור התנהלה באטיות, לעתים ללא יעדים כמותיים ברורים ותפוקותיה במשך מספר שנים היו נמוכות מהנדרש למשק. כפועל יוצא מהכשלים בכל אחד משלבי שרשרת הייצור נוצרו פערים גדולים בין היצע לביקוש וחלה עלייה חדה במחירי הדיור. לנוכח העובדה שהליכי התכנון ותהליכי מימוש התכניות עדיין נמשכים בממוצע כ-12 שנים, ובשל המחסור המסתמן בכל שלב משלבי שרשרת הייצור, מסתמן מצב העלול להקשות על הגדלת ההיצע במידה הדרושה בשנים הקרובות.

גיבוש מדיניות דיור כוללת וארוכת טווח, שיפור תהליכי קבלת ההחלטות ויישומן וייעול שרשרת הייצור חיוניים כדי להבטיח היצע דיור מגוון ובמחירים הוגנים, דהיינו היצע ההולם את צרכיה של האוכלוסייה ואת יכולתה הכלכלית. להתמודדות עם משבר הדיור ולהסרת החסמים המונעים את התאמת היצע הדיור המצוי לזה הרצוי ישנה חשיבות לאומית, ובכוחן לחזק את החוסן החברתי והכלכלי של מדינת ישראל.

המבקר יוסף חיים שפירא. צילום: יצחק הררי
המבקר יוסף חיים שפירא. ""דוח זה עוסק בנושא חשוב שנמצא על סדר היום הציבורי תקופה ארוכה ונוגע לרווחתם של אוכלוסיות רחבות, ונכון שיובא לידיעת הציבור במועד". צילום: יצחק הררי

מבקר המדינה השופט (בדימוס) יוסף חיים שפירא קובע בדוח משבר הדיור, כי בשנים 2010-2008 נכשלה הממשלה בזיהוי משבר הדיור ולא גיבשה מדיניות להתמודדות עם המשבר ולבלימתו, וכך קרה שבשנים 2008 – 2013 חלה עלייה ריאלית חדה של כ-55% במחירי הדירות ו-30% במחירי שכר הדירה. עוד קובע המבקר, כי אל מול מחירי הדיור הנוסקים עלתה ההכנסה הממוצעת של משקי הבית באופן מתון ושנתונים האלה מצביעים על הפגיעה בכוח הקנייה של השכירים, ובכלל זה ביכולתם של אלו המבקשים לרכוש את דירתם הראשונה, או המתקשים לשכור דירה.

לדברי המבקר הפגיעה קשה במיוחד במשקי הבית המתגוררים בשכירות בקרב ששת העשירונים הנמוכים, דהיינו 470,000 משקי בית.

המבקר קובע, כי בידי הגופים העוסקים בשוק הדיור – ובראשם משרד הבינוי – אין מידע רלוונטי על השפעתם של השינויים במחירי הדיור על מצבם החברתי והכלכלי של משקי הבית.

בתקופת ראש הממשלה אהוד אולמרט ב-2008 הסתמנה מגמה ברורה של עלייה חדה במחירי הדיור. אבל ממשלתו לא זיהתה מגמה זו כסיכון הדורש התייחסות ייחודית ולא קיימה כל דיון אסטרטגי בנושא. גם בתקופת ראש הממשלה בנימין נתניהו המשיכו מחירי הדיור לנסוק, אבל, רק יותר משנה לאחר הקמתה, זיהתה ממשלתו את הצורך לבלום את העלייה החדה במחירי הדיור וקבעה כי יש לקיים מדיניות דיור שמטרתה להוריד את מחירי הדירות תוך שימת דגש על דירות לצעירים (משפחות ויחידים) הרוכשים את דירתם הראשונה. אף על פי כן המשיכו מחירי הדיור לעלות בשנים ,2012-2011 אם כי באופן מתון יותר.

אי-יישום החלטות הממשלה, המחסור ביחידות דיור והיעדר היערכות מוקדמת שתאפשר להתמודד עם השינויים הצפויים בשוק הדיור (מנגנון ניהול סיכונים) הביאו לידי כך שעם פרוץ משבר הדיור בשנת 2008 לא היו בידי הממשלה אמצעים להתמודדות עם הזינוק במחירי הדיור ועם משבר הדיור ההולך ומעמיק.

פרסום הדוח בתקופת בחירות

באשר לפרסום הדוח בתקופת בחירות קובע המבקר: "דוח זה עוסק בנושא חשוב שנמצא על סדר היום הציבורי תקופה ארוכה ונוגע לרווחתם של אוכלוסיות רחבות, ונכון שיובא לידיעת הציבור במועד. עבודת ביקורת המדינה מתבצעת במקצועיות ועל פי שיקולים עניינים בלבד ואין זה ראוי שלוחות זמנים פוליטיים ישפיעו עליה".

עלייה חדה במחירי הדירות ושכר הדירה

דירות
החל משנת 2008 ועד דצמבר 2013, חלה עלייה ריאלית חדה של כ-55% במחירי הדירות, בקצב שנתי ממוצע של כ-9%

בתמונת המצב של שוק הדיור בישראל קובע המבקר, כי החל משנת 2008 ועד דצמבר 2013, חלה עלייה ריאלית חדה של כ-55% במחירי הדירות, בקצב שנתי ממוצע של כ-9%. קצב זה גבוה במידה ניכרת מקצב עליית מחירי הדירות הרב-שנתי, שהוא כ-2% בממוצע לשנה. עוד קובע המבקר, כי המחיר הממוצע של שכר הדירה עלה בכ-30%. וכפי שמלמדים הפרסומים מהימים האחרונים העלייה בשני התחומים האלה – נמשכת.

אחד הגורמים לכך, קובע המבקר, הוא מחסור בעשרות אלפי דירות שנוצר עקב היקפן המצומצם של התחלות הבנייה ביחס לגידול במספר משקי הבית.

מחירי דיור נוסקים – מול עליית שכר מתונה

אל מול מחירי הדיור הנוסקים עלתה ההכנסה הממוצעת של משקי הבית באופן מתון. שתי מגמות אלו הביאו לידי הכבדה ניכרת בנטל הוצאות הדיור של משקי הבית, המשפיעה בעיקר על שכבות האוכלוסייה החלשות ועל אלו המשתייכות למעמד הביניים (להלן – משבר הדיור). להכבדה בנטל הוצאות הדיור עלולות להיות השלכות מרחיקות לכת הנוגעות לחייו ולרווחתו של הפרט ולחוסנו הכלכלי. אם ימשיכו מגמות אלו הן עלולות להשפיע לרעה על מצב המשק כולו.

מדדים נוספים המבטאים את משבר הדיור הם התמורות במדדי מחירי הדירות לעומת השכר החודשי למשרת שכיר ישראלי והתמ"ג (נתונים ריאליים לשנים 2013-2005). הנתונים האלה מצביעים על הפגיעה בכוח הקנייה של השכירים, ובכלל זה ביכולתם של אלו המבקשים לרכוש את דירתם הראשונה.

פגיעה קשה בשוכרי דירות

לדברי המבקר הפגיעה קשה במיוחד במשקי הבית המתגוררים בשכירות בקרב ששת העשירונים הנמוכים, דהיינו 470,000 משקי בית. אף שמדובר בסך הכול ב-20% ממשקי הבית במדינת ישראל, שיעורם הוא כ-73% מסך משקי הבית השוכרים דירות. עוד נמצא כי שיעור ההוצאות על שכר דירה מההכנסה נטו בקרב שלושת העשירונים הנמוכים (כ-285,000 משקי בית) עמד על רף של 30% או עבר אותו. פריצת רף זה מעידה על פגיעה אפשרית ביכולתם של משקי הבית לממן צורכי מחיה בסיסיים, היא מגבירה את הסיכון הכלכלי שלהם ועלולה להביא לידי פגיעה ממשית ברמת חייהם.

מחסור בהיצע הדירות והיעדר מגוון בגודלן

נמצא כי בשנים 2012-2002 נוצר פער מצטבר בין מספר התחלות הבנייה למספר משקי הבית שהסתכם ב-53,000 יחידות דיור (להלן – יח"ד או דירות). נתוני משרד הבינוי מראים מחסור כולל של כ-115,000 יח"ד. הפערים בין ההיצע לביקוש תרמו לעלייה ניכרת במחירי הדיור. לפי מחקר של בנק ישראל משנת 2011 המחסור בדירות מסביר כ-37% מהעלייה במחירי דירות וכ-75% מהעלייה במחירי שכר הדירה בשנים האמורות.

המידע הממשלתי על הביקוש ועל מחירי הדיור לקוי ואיכותו נמוכה

המבקר קובע, כי בידי הגופים העוסקים בשוק הדיור – ובראשם משרד הבינוי – אין מידע רלוונטי על השפעתם של השינויים במחירי הדיור על מצבם החברתי והכלכלי של משקי הבית. זאת ועוד, אין עומד לרשותם מידע מהימן דיו על נטל הוצאות הדיור של האוכלוסייה המתגוררת בדירות שבבעלותם; מציאות כזאת פוגעת ביכולתו של משרד הבינוי לגבש מדיניות בתחום הדיור.

יתרה מזאת, הגופים האמורים לא פיתחו מודלים שיסייעו בידם לאמוד את הביקושים בשוק הדיור ולאפיינם. לפיכך, היצע הדירות עלול שלא להתאים לצרכים הן מבחינת מיקומן של הדירות הן מבחינת גודלן.

משנת 2007 כ-25% מכלל העסקאות לרכישת דירות היו למטרת השקעה. אף שהמשקיעים יוצרים חלק ניכר מהביקושים בשוק הדיור, משרדי הבינוי והאוצר לא בחנו באופן שיטתי את ההשפעות של רכישה לצורך השקעה על שוק הדיור, וזאת כדי לקבוע מדיניות מושכלת ביחס להשפעות אלו.
המידע הרב בנושא המקרקעין ושוק הדיור המצוי בידי משרדי הממשלה והגופים הרלוונטיים האחרים (כמו רשות המסים) מנוהל במערכות שונות ללא כל קישור ביניהן ומתוחזק באופן מפוצל וחלקי.

רק 6% מכלל הדירות שבנייתן החלה בשנת 2013 היו דירות שבהן עד שלושה חדרים לעומת כ-42% דירות כאלו שבנייתן החלה בשנת 1980. ההיצע הנמוך של דירות קטנות פוגע בהלימה בין צורכי חלק ממשקי הבית ובין מצאי הדירות המתאים להם וגורם להכבדה שלא לצורך בנטל הוצאותיהם על דיור.

החלטות הממשלה בשנים 2007-2005 (לפני פרוץ משבר הדיור) נותרו בגדר "אות מתה"

בשנים 2007-2005 קיבלה הממשלה כמה וכמה החלטות העשויות להשפיע השפעה של ממש על שוק הדיור, ובהן הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל (כיום רשות מקרקעי ישראל), תוכנית לאומית אסטרטגית לפיתוח הנגב, מתן תוקף לתוכנית מתאר ארצית – תמ"א 35, גיבוש תוכנית חומש מוסכמת לתכנון ופיתוח של קרקע למגורים ולתעסוקה. אולם יישומן של חלק מהחלטות, דוגמת הרפורמה ברמ"י, התעכב וחלקן האחר, דוגמת גיבוש תוכנית חומש לתכנון ולפיתוח הקרקע למגורים ולתעסוקה, אף לא יושם כלל ונותר בגדר "אות מתה".

כפועל יוצא מכך, התפוקות של שרשרת הייצור של יחידות דיור בשנים 2007-2005 לא נתנו מענה הולם ליעדי התכנון והשיווק שהציבה הממשלה בהחלטותיה ובתכניותיה והן לא הלמו את צורכי שוק הדיור.

אי-יישום החלטות הממשלה, המחסור ביחידות דיור והיעדר היערכות מוקדמת שתאפשר להתמודד עם השינויים הצפויים בשוק הדיור (מנגנון ניהול סיכונים) הביאו לידי כך שעם פרוץ משבר הדיור בשנת 2008 לא היו בידי הממשלה אמצעים להתמודדות עם הזינוק במחירי הדיור ועם משבר הדיור ההולך ומעמיק. היעדר היערכות לקראת משברים שכאלו היא ליקוי מהותי בסדרי מינהל תקין ובעבודת המטה הממשלתית.

הכשלון הממשלתי

המבקר קובע, כי בשנים 2010-2008 נכשלה הממשלה בזיהוי משבר הדיור ולא גיבשה מדיניות להתמודדות עם המשבר ולבלימתו.

בתקופת אולמרט – אף שכבר במהלך 2008 הסתמנה מגמה ברורה של עלייה חדה במחירי הדיור, הממשלה ה-31 בראשותו של אהוד אולמרט, שכיהנה באותה עת, לא זיהתה מגמה זו כסיכון הדורש התייחסות ייחודית ולא קיימה כל דיון אסטרטגי בנושא. היא גם לא קבעה כי יש לנקוט אמצעים כלשהם כדי למתן או לבלום את עליית המחירים וממילא לא גיבשה תוכנית כוללת לשינוי מגמה זו. לכן, בשנים 2010-2008 גדלו הפערים בין ההיצע לביקוש בשוק הדיור ומחירי הדיור עלו בתקופה זו בכ-36% במונחים ריאליים ועמם ההכבדה בנטל הוצאות הדיור. תהליך זה הוא הלכה למעשה משבר הדיור הנוכחי.

בתקופת נתניהו – בעוד מחירי הדיור נוסקים, רק ביולי 2010, יותר משנה לאחר הקמתה, זיהתה הממשלה ה-32 בראשותו של מר בנימין נתניהו, את הצורך לבלום את העלייה החדה במחירי הדיור וקבעה כי יש לקיים מדיניות דיור שמטרתה להוריד את מחירי הדירות תוך שימת דגש על דירות לצעירים (משפחות ויחידים) הרוכשים את דירתם הראשונה. אף על פי כן המשיכו מחירי הדיור לעלות בשנים 2012-2011 אם כי באופן מתון יותר.

לא הייתה תוכנית אסטרטגית ממשלתית – על רקע זה קובע המבקר, כי רוב התוכניות להאצת הבנייה לא קודמו בשל חוסר התאמתן לתנאי הסף שנקבעו לקידום התכניות; משרדי הממשלה פעלו בלי שגובשה תוכנית עבודה אסטרטגית רב-שנתית ובלי שנקבעו יעדי מדיניות מוסכמים ומתואמים בין הגופים הנוגעים לעניין התשתיות הנדרשות לשכונות מגורים. פעולות אלו היו מבוזרות בין הגופים השונים ובלי שמונה גוף מטה; ומזכירות הממשלה לא קיימה מעקב שיטתי אחר יישום החלטות הממשלה שרבות מהן לא יושמו או שיישומן התעכב.

ליקויים במימון ובמיסוי

באשר להיבטים במימון בשוק הדיור וצעדי מיסוי מקרקעין, קובע המבקר, כי המידע הממשלתי על הביקוש לדיור ועל מחירי הדיור לקוי ואיכותו הייתה נמוכה. מבנק ישראל, הפועל על פי מטרותיו הקבועות בחוק, לא ניתן לצפות, כי ישמש הגורם המרכזי הפועל בתחום הדיור. הביקורת העלתה ליקויים בפעילות משרד האוצר באשר להשלכות של מיסוי המקרקעין על מצוקת הדיור. מדובר בכל השנים שבהן עוסק הדוח אך בעיקר משנת 2010.

ליקויים באיכות הנתונים

כרטסת מחירי נדל"ן (כרמ"ן) היא מערכת מידע שמופעלת ברשות המסים בישראל לתיעוד ועיבוד נתוני עסקאות במקרקעין משנת 1989. המערכת משמשת את הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס) וגורמים ממשלתיים נוספים, בין היתר בחישוב מדדים.

הגופים השונים במשק מסתמכים על הנתונים המצויים בקובץ הכרמ"ן לצורך ניפוי עסקאות. לדוגמה, המודל שהשמאי הממשלתי משתמש בו לצורך מדידת השינויים במחירי הדירות מתבסס רק על נתוני רכישת דירות של ארבעה חדרים ומסנן עסקאות לרכישת דירות שמספר חדריהן אחר. משרד הבינוי והלמ"ס בודקים את הסבירות למחיר מ"ר בעסקה המדווחת ומסננים עסקאות שבהן החריגה על על תקרה מסויימת. הלמ"ס בודקת את הסבירות של היחס בין שטח הדירה למספר החדרים ואין היא כוללת בחישוב המדד דירות שמספר חדריהן גדול מחמש. לפיכך נתונים על מספר חדרים ושטח דירה משפיעים על מדידות המחירים שהגופים האמורים עושים.

המבקר מעיר כי לבד מפגיעה ביכולת בקרת נכונות השומה העצמית המדווחת לרשות המסים בעריכת שומה מיסוי מקרקעין לעסקאות על ידי מפקחי מיסוי מקרקעין, ליקויים באיכות הנתונים מביאים לידי הטיה במדידת שינויים במחירי הדירות שהגופים השונים במשק מבצעים. הגופי האמורים מסתמכים על בסיס הנתונים בקובץ הכרמ"ן, וליקויים באיכותם של הנתונים המופעים בו פוגעים ביכולתם של הגורמים הרלוונטים לקבל החלטות מושכלות.

עוד מציין המבקר, כי אין רשות המסים עושה בקרה על אמינות הנתונים הנכללים בטופסי ההצהרה לצורכי מס שבח ורכישה, ואף לא על אמינות הנתונים שמילאו מפקחי המיסוי בעצמם בטפסים שבהם שדות ריקים.

נתונים סותרים

המבקר גילה, כי שמשרדי הממשלה מפרסמים נתונים שונים, ולעתים סותרים, בנוגע לשינויים במחירי הדירות. לדוגמה, בשנת 2012 מדד מחירי הדירות של הלמ"ס עלה בכ-8.5% לעומת עלייה של כ-2% לפי נתוני משרד הבינוי וכ-5% לפי חישובי השמאי הממשלתי. בשנת 2008 עלה מדד מחירי הדירות לפי נתוני הלמ"ס בכ-10.6% לעומת עלייה של 2.8% בלבד במחיר החציוני של דירה חדשה לפי נתונים של מינהל הכנסות המדינה ושל משרד הבינוי.

מהאמור לעיל עולה כי משרד הבינוי והשמאי הממשלתי אינם מפרסמים לציבור את אמות המידה המפורטות לצורך ניכוי העסקאות החריגות, באופן שלא ייכללו בנתונים המשמשים לחישובים. עוד נמצא כי השמאי הממשלתי בוחר את אותן עסקאות חריגות לא על סמך אמות מידה קבועות אלא מסתמך על ניסיונו המקצועי באיתור עסקאות כאלו. כמו כן, מינהל הכנסות המדינה אינו מפרסם לציבור טבלאות של נתונים עתיים עוקבים על עוקבים על מחירי הדירות, ולכן לא ניתן להשוות בין השינויים שחלו בנתונים אלו במרוצת הזמן.

המבקר מעיר, כי ריבוי נתונים, שלעיתים אף סותרים זה את זה, והיעדר ההסברים בעניינם מביאים לידי אי-בהירות המקשה על הממשלה ועל גופים אחרים לקבל החלטות בנושא.

ליקויים ברשות מקרקעי ישראל

מועצת מקרקעי ישראל (רמ"י) אמונה על קביעת מטרות ויעדים קרקעיים ועל קביעת מדיניותה של רמ"י. אולם לאורך שנים לא קבעה מועצת מקרקעי ישראל מדיניות ברורה בנושאי השיווק ולא קיבלה החלטות מפורשות הנוגעות לשיווק מקרקעין למגורים שמכוחן ייגזרו המדיניות, המטרות והיעדים הספציפיים של רמ"י ושל משרד הבינוי.

רמ"י ומשרד הבינוי לא עמדו ביעדי הממשלה לשיווק. יתרה מזאת, לא נמצא כי התקיים דיון או בירור כלשהו במסגרת גופים אלו בנוגע לאי-השגת היעדים. רמ"י ומשרד הבינוי גם לא ניתחו מצב זה, וממילא לא העלו בפני הממשלה את חוסר יכולתם לעמוד ביעדים שקבעה, כדי לאפשר לה להיערך למתן פתרונות אלטרנטיביים להשגת יעדי השיווק.

נוסף לכך, נראה כי רמ"י לא הציגה לממשלה תמונת מצב מלאה של שוק הנדל"ן, שתאפשר לה לקבוע יעדים ריאליים בהחלטותיה הנוגעות לנושא זה התואמים למידע השיווקי המצוי בידיה.

רמ"י ומשרד הבינוי לא התאימו את השיווק של יחידות הדיור להתפתחות אזורי הביקוש למגורים ולגידול משקי הבית, על פי המחוזות השונים בארץ.

חלק ניכר ממלאי הקרקעות המופיע בתכניות העבודה לשיווק של רמ"י ושל משרד הבינוי אינו זמין בפועל לשיווק בשל חסמים למיניהם. בעקבות כך נרשם פער גדול בין מספר יחידות הדיור המופיע בתכנית העבודה למספר המפורסם לשיווק. פער גדול נוצר גם בין מספר יחידות הדיור שפורסמו ובין מספר יחידות הדיור שבגינן נחתמו בפועל עסקאות.

השפעת מחירי הקרקע

למחיר הקרקע חלק מרכזי במחירי הדיור. כאשר היצע הקרקעות למגורים קטן באופן יחסי ואינו נותן מענה לביקוש, מחירי הדיור עולים ובהתאם גם מחירי הקרקע. אם כך, ככל שישווקו יותר קרקעות יגדל ההיצע; הדבר ימתן את עליית מחירי הדיור ועשוי למנוע את העלייה במחירי הקרקע.

המבקר מצא, כי במרכז הארץ אחוז התייקרות הקרקע תואם לאחוז עליית מחירי הדיור, דהיינו ביקוש גבוה לדיור והיצע מוגבל של קרקע לבנייה. לעומת זאת, בפריפריה שבה רוב הקרקעות מצויות בניהולה של רמ"י, המתאם חלש יותר; וזאת משום שניתן למתן את עליית מחירי הדיור באמצעות שיווק נרחב של קרקעות בפרק זמן קצר יותר. יוצא איפא ששיווק נרחב של קרקע עשוי לתרום לירידה במחירי הדיור.
יחד עם זאת נמצא, כי גם כאשר מחיר הקרקע במכרזים שפרסמה רמ"י לכאורה ירד הן במרכז הארץ הן באזורי עדיפות לאומית, הוזלה זו אינה באה תמיד לידי ביטוי במחירי הדיור.

על כך מציין המבקר, כי כפי שהשתקף בנתונים, ירידה לבדה במחירי הקרקע, ללא טיפול בהיצע הכולל של יחידות דיור זמינות לשיווק, לא הביאה לידי הוזלה במחירי הדיור.

יוצא אפוא שבסופו של דבר מחירי הדיור לא ישקפו בהכרח את המחיר הנמוך יחסית של הקרקע שהמדינה קיבלה בעבורה, אלא ישקפו את גובה הביקוש ליחידת דיור בפרויקט כלשהו או באזור מסוים, וכפועל יוצא ישקפו גם את המחיר שהיזם יהיה מוכן לשלם עבור הקרקע.

לדעת המבקר, פעולות של הורדת מחיר הקרקע ללא ביצוע פעולות משלימות להורדת מחיר של יחידת דיור פוגעות ביכולתם של הגופים הרלוונטיים להוריד או לכל הפחות למתן את מחירי הדיור. מן הראוי שרמ"י תגביר את קצב שיווק הקרקעות בד בבד עם ביצוע פעולות נוספות שיבטיחו את השתקפותה של ההוזלה גם במחירי הדיור לרוכש הפרטי.

לישובים רבים אין תוכנית מתאר

המבקר קובע, כי תוכנית המתאר הארצית המשולבת לבניה, לפיתוח ולשימור, תמ"א 35, אשר קודמה על ידי מינהל התכנון ואושרה על ידי הממשלה בסוף שנת 2005, במטרה לתת מענה לצורכי הבנייה והפיתוח של המדינה תוך שמירה על השטחים הפתוחים ועל עתודות הקרקע לדורות הבאי, לא עודכנה וליישובים רבים אין תוכנית מתאר מעודכנת.

יתרה מכך, תהליך העדכון של התכנון הארצי (תמ"א 35) התעכב במנהל התכנון במשרד הפנים במשך שנים; לא נקבעו יעדים מפורטים לאישור תכניות למגורים במוסדות התכנון ולא גובשה תוכנית עבודה בין-משרדית; ומשרד הפנים אינו יודע מה גודלו של המלאי התכנוני ואינו יודע כמה יחידות דיור שאושרו בתכניות אכן זמינות לבנייה.

תוכניות רמ"י לא תאמו את הביקושים

מתברר עוד, על פי המבקר, כי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) לא הכינה תוכניות עבודה שנתיות ורב-שנתיות שיאפשרו לתכנן את כמות יחידות הדיור הנדרשת. התכניות שהגישה רמ"י למוסדות התכנון במחוזות השונים לא תאמו את הביקושים.

במשך שנים ועדות התכנון אישרו עשרות אלפי יחידות דיור פחות מהדרוש למשק. המלאי התכנוני נשחק ונגרעו ממנו כ-50,000 יח"ד.

אישור תכניות מפורטות נמשך זמן רב – כחמש שנים וחצי. במרכז יותר משבע שנים.

חלק ניכר ממלאי הקרקעות המופיע בתכניות העבודה לשיווק של רמ"י ושל משרד הבינוי והשיכון אינו זמין בפועל לשיווק.

תהליכי מימוש של התכניות גם הם ממושכים. לוקח כ-12 שנים מהגשת תוכנית לוועדות התכנון ועד שיש "דירה בנויה".

דיור בר השגה

מדובר בדיור למי שאין ביכולתו לרכוש דירה במחירי השוק. דיור בר השגה מנקודת מבטו של הפרט, הוא דיור אשר עלותו למשק הבית אינה באה על חשבון צרכים חיוניים אחרים. מקובל לקבוע כי כאשר הוצאות הדיור של משק הבית גבוהות מ-30% מהכנסתו הפנויה, הדיור אינו נחשב "בר-השגה" (affordable), שכן הוא בא על חשבון צרכים אחרים, כמו טיפול רפואי או מזון. לכן בתחום זה מדובר בארץ בדירות השכרה לטווח ארוך ובבנייה ציבורית.

על רקע זה מצא המבקר, כי נמצאו ליקויים בפעילות משרד הבינוי, מינהל התכנון במשרד הפנים ורמ"י, אשר לא קבעו מהו היקף אוכלוסיית היעד לדיור בר השגה ושהפעלת מסלול "מחיר דירה למשתכן" לא השיגה את המטרה והניבה תפוקות דלות.

נמצאו ליקויים בהפעלת מסלול השכרה לטווח ארוך במחיר מפוקח. רק 4 מ-10 מכרזים שפרסם משרד הבינוי בשנת 2012 במסלול זה הסתיימו בהצלחה. מ-1,412 יחידות דיור שפורסמו שווקו רק 406, מהן רק 114 יחידות דיור בשכירות מוזלת ומפוקחת המיועדות לזכאים.

קבינט הדיור בממשלה הנוכחית (לפני פיטורי שר האוצר יאיר לפיד( קיבל לפחות 10 החלטות ובהן: "מע"מ אפס לרוכשי דירות" (מדובר בתזכיר חוק); הסדרת יחסי משכיר-שוכר בדירת מגורים" (מדובר בתזכיר חוק); ותוכנית ל"שיווק יחידות הדיור במתכונת מחיר מטרה". המבקר מבהיר, כי החלטות אלה שלא הגיעו לכדי מימוש בעת הביקורת, לא נבדקו במסגרת הביקורת הנוכחית.

משבר הדיור מסכן את חוסנו הכלכלי של המשק כולו

המבקר קובע, כי משבר הדיור, דהיינו עליית מחירי הדיור וההכבדה בנטל הוצאות הדיור, מסכן את חוסנם הכלכלי של משקי בית רבים ופוגע ברמת חייהם, ואף יותר מכך, הוא טומן בחובו סכנה לחוסן הכלכלי של המשק כולו. דיור נאות אינו רק ביטוי נדל"ני גרידא, זהו צורך אזרחי בסיסי. מעורבות הממשלה בשוק הדיור ובשרשרת הייצור של יחידות דיור מטילה לפתחה אחריות עליונה לקיום היצע של פתרונות דיור במחירים שאינם מכבידים יתר על המידה על האזרח ואינם פוגעים ביכולתו לממן את צרכיו הבסיסיים האחרים.

בדוח זה הועלו ליקויים מהותיים בהיערכותן של הממשלה ושל רשויות נוספות לטיפול במשבר הדיור ותוארו הכשלים בהתמודדות עמו. חלק מהליקויים מערכתיים, החוצים את הדרגים השונים הנושאים באחריות, והם מלמדים על בעיות מבניות בתפקוד הממשלה ובתפקודם של מכלול הגופי המעורבים בשרשרת הייצור של יחידות דיור.

הממשלה ומשרדיה התוו מדיניות דיור לאומית באופן לקוי. בהיבטים רבים הממשלה פועלת ללא מידע מלא מהימן ורלוונטי ונוקטת פעולות מאולתרות ובלתי מתוכננות. חלק ניכר מהחלטותיה לא יושם או שיישומן התעכב. הממשלה לא הצליחה להכווין את הביקושים מהמרכז לפריפריה וחלים עיכובים בפיתוחה של הפריפריה. שרשרת הייצור התנהלה באטיות, לעתים ללא יעדים כמותיים ברורים ותפוקותיה במשך מספר שנים היו נמוכות מהנדרש למשק. כפועל יוצא מהכשלים בכל אחד משלבי שרשרת הייצור נוצרו פערים גדולים בין היצע לביקוש וחלה עלייה חדה במחירי הדיור. לנוכח העובדה שהליכי התכנון ותהליכי מימוש התכניות עדיין נמשכים בממוצע כ-12 שנים, ובשל המחסור המסתמן בכל שלב משלבי שרשרת הייצור, מסתמן מצב העלול להקשות על הגדלת ההיצע במידה הדרושה בשנים הקרובות.

גיבוש מדיניות דיור כוללת וארוכת טווח, שיפור תהליכי קבלת ההחלטות ויישומן וייעול שרשרת הייצור חיוניים כדי להבטיח היצע דיור מגוון ובמחירים הוגנים, דהיינו היצע ההולם את צרכיה של האוכלוסייה ואת יכולתה הכלכלית. להתמודדות עם משבר הדיור ולהסרת החסמים המונעים את התאמת היצע הדיור המצוי לזה הרצוי ישנה חשיבות לאומית, ובכוחן לחזק את החוסן החברתי והכלכלי של מדינת ישראל.

כתבות אחרונות באתר

error: התוכן באתר מגפון ניוז מוגן
דילוג לתוכן